企业改革仍是改革的一个重大命题

（一）、当前深化国有企业改革的几个问题

1、 国有企业改革的基本问题和当前的重点

在确立社会主义市场经济改革目标后，国有经济改革的基本命题是，公有制、国有经济与市场经济能不能结合？如何结合？这涉及“社会主义市场经济体制”能否建立，是中央把国有企业改革看作“经济体制改革中心环节”的重要原因。

从十四届三中全会以来的理论突破和改革实践看，破解这一历史性难题有三个关键点：一是推进企业制度创新，重构市场主体；二是与时俱进地调整国有经济的布局和功能定位；三是寻找适应市场经济的“国有资产实现形式”。

20年来，如上三个方面的进展参差不齐：

关于企业制度创新。十四届三中全会确认“现代企业制度”是国有企业改革的方向。用意是借助现代公司制度的三个重要特征，化解公有制与市场经济的冲突。一是确立企业“法人财产权”，保障企业独立的市场地位；二是实行“有限责任制度”。既保障国家所有者权益，又降低风险；三是建立科学的组织管理体制，建立规范的公司治理结构。现代企业制度很快被企业认同，集团下属企业的公司制改制陆续展开。

关于国有经济结构调整。90年代中后期，抓大放小、企业转制、关闭破产、债转股和三年脱困等结构调整措施大范围实施，在一般行业国有企业大幅度退出，相对集中于重要行业和关键领域。此后，国有经济大举向投资规模特别巨大、规模效应特别明显的基础设施、基础原材料、能源开发、重要服务业、重要制造业，仅仅用十几年时间，就为我国工业化奠定了良好的基础，顺利走过了经济发展的追赶期。

关于国有资产实现形式的改革，实际上就是国有资产从“实物形态”向“价值形态”的转换，而这一点则进展迟缓。

国企改革如上三大要点相互关联。由于国有资产实现形式未能由实物形态的“企业”，转变为价值形态的资本，致使国有企业整体的公司制改制受阻、国有经济布局调整无法实质性进行。当前国有企业改革的主导方面应当及时由针对“国有企业”自身，转向在国家层面推进“国有资产的资本化”。

2、国有资产资本化，是深化改革的一个重要的突破口

党的十六大后，在探索国有资产实现形式方面取得了很大进展，国有资产管理出现了两种形态。一种是国资委，“管人、管事、管资产”的行政性管理方式；另一种是汇金公司、社保基金作为国有资本持股机构的运作方式。实践证明，后者更加符合市场化改革方向。

当前，在产业领域，实物形态的“国有企业”仍是国有经济的主要实现形式。政府作为市场的监管者，同时拥有、管理和控制着庞大的国有企业群，并与其保持着复杂的关系。这就造成政府不独立、国有企业也不独立，政府无法正确处理与市场的关系。

当前，将经营性国有资产资本化，选择可以用财务语言清晰界定、计量，并具有良好流动性、可进入市场运作的资本化的实现形式，国家从管理和控制国有企业，转向拥有、并委托专业机构运作国有资本，已势在必行。

这是国有资产实现形式由“实物形态”向“价值形态”的转换，与“私有化”和“国有资产流失”不相干。

由此可以实现“三个解放”：

一是国有资本投资机构与投资的企业建立股东与公司的关系，有利于股权多元化、所有权与经营权分离，保障企业的独立地位。解除了政府对企业的直接管理和控制，企业有股东，没有“婆婆”，有利于聚焦财务目标，在竞争中做强做大。这对国有企业是又一次解放。

二是资本化后，国有经济布局调整体现在国有资本投向的“有进有退”，不影响的企业的经营范围和业务结构；国有资本与其他资本一样追求投资收益，进行二次分配，不影响企业的正常运营。资本化是对国有资产流动性和效率的解放。

三是资本化为从体制上实现政资分开、进而政企分开创造了条件。政府摆脱了与“国有企业”的无限责任和关联关系的掣肘，可以站到超脱地位，进行市场监管，提供公共服务，正确处理与市场关系，对政府也是一次解放。

资本化的国有资产的预期效能，主要通过市场运作、而不是靠行政力量来实现。这就使国有资本具有“亲市场性”，从而可以保障我国在保持较大份额国有经济的情况下，建立起良好的市场经济体制。

国有资产资本化改革具有较为成熟的可行性，可以作为深化改革的一个突破口。第一，国有资产实现形式的资本化、证券化，是当前国有经济改革重要的关节点，这一改革的突破对经济体制改革的全局具有较大的影响力；二是我们已经有银行业—汇金公司和社保基金近十年运作的经验，总体效果很好；三是银行业改革的经验证明，国有资产的资本化改革主要发生在国家——政府层面，并不影响实体企业的正常运作、不影响员工工作，不会产生大的社会震荡，风险可控。      

3、国有经济面临功能调整            

渐进式改革给我们留下了一笔巨大的国有资本，这是我国经济发展和社会转型可以利用的宝贵资源。国有资本有两大功能：一是作为政府调控经济和实现特殊公共目标的工具；二是获得财务回报，弥补财政缺口，进行二次分配。

当前，一方面，除特殊领域外，政府继续把国企作为发展经济的“抓手”、调控经济的“工具”，将会产生越来越多负面效应；另一方面，制约经济社会发展的瓶颈、关系“国民经济命脉”的领域已经转移，社会产品的短缺已经上升到主要矛盾。国有经济公共性的表现，主要地不应再把国企当作政府调控经济的工具，而应更加看重国有资本的投资收益，以此作为国家公共财政的补充来源，弥补体制转轨中积累的必须由财政支付的历史欠账和民生需求。一方面补充社会保障资金的不足、保住社会底线，保障体制转轨的平稳进行；另一方面补充社会公益性资金，减少社会不公、促进区域协调发展。

为此， 国有资本调控经济和获取财务收益两种功能的构成，应当与时俱进地进行调整。

在市场失灵的领域，设立国家投资控股公司，以投资为导向，实现政府特定的公共目标。客观地讲，目前这一部分仍不可少；另外，较大部分的国有资本，如50%、或许70%，则应分别注入社保基金、扶贫开发基金、教育发展基金、西部大开发基金、科技发展基金等，以财务回报为目标，市场化运作。以投资收益支持相关民生和公共事业。

国有资本功能结构调整对实体企业来说，就是企业的国有股东是集团公司，还是社保基金，或专业的持股机构，并不影响公司的正常运作，没有大的风险。产生的效果，一是不会影响在少数特定领域以国家投资实现公共目标；二是有助于政企分开，摆正政府与市场的关系；三是社保基金等专业持股机构追求投资收益的压力有利于企业把目标集中于经营利润，提高资本效率；四是国有资本收益用于改善民生、提高社会保障能力，将使国有资产回归全民所有，全民分享的本性，降低社会风险。

（二）、消除所有制鸿沟，进一步解放生产力3600

近年以来的形势进一步显示，经济转型和跨越中等收入陷阱迫切需要新的经济增长动力。深化所有制理论政策改革，调动民营经济的发展潜力，具有重要现实意义。

1、所有制理论政策面临新的突破

中国传统经济体制有两大支柱：计划体制和国有企业。这是30多年来改革攻坚聚焦的重点。

所有制在我国是一个十分敏感的问题。从当初“傻子瓜子”和“雇工是不是剥削”的争论开始，改革每前进一步几乎都伴随一场争论。经历一次次理论政策突破，1997年十五大把公有制为主体、国有经济为主导，多种所有制经济共同发展上升为一项“基本经济制度”。

90年代有关所有制改革的重大突破，加快了国有企业改革，推动了抓大放小、企业改制和国有经济的结构调整，民营经济取得了的快速发展。

在这种形势下，作为改革的成果，2002年和03年“公有制为主体”，“国有经济为主导”记入了党章和宪法。有关所有制的理论政策就定格在了这里。

进入新世纪，民营经济的经济总量迅速增长，很快逼近并超过了一半。种种迹象表明，此前所有制理论政策的改革红利已释放殆尽，生产力的发展呼唤新突破。重要的表现：

一是所有制理论与现实的矛盾不断显现。例如，在非公经济总量已经超过一半的情况下，“坚持公有制为主体”与“促进非公经济发展”，两者已经不能兼顾；“国有经济控制经济命脉”、“占支配地位”与“发挥市场在资源配置中的基础性作用”的冲突日益明显；各类企业的市场地位是竞争的结果，还是以政府力量推动必须实现的政治目标？在两者间面临选择。

二是国家的所有制政策在维持既有政策规定和照顾现实之间频频大幅度摇摆。一方面，保障国有企业“控制经济命脉”的政策显性或隐性地在强化；另一方面，给民营企业“平等竞争地位”的相关文件频频出台。如遵从十六届三中全会决定，2005年国务院发布了“非公经济36条”。但实施还没有到位，2006年政府权威部门宣布，国有企业要在七大行业保持“绝对控制”、九大产业“保持较强控制”。接着，4万亿拉动经济的项目和资金，几乎全部进入国企。2010年，在经济走软的情况下，为拉动经济，国务院再次发布非公经济“新36条”。

三是在政策信号很不一致的情况下，“国进民退”还是“民进国退”的争论前所未有地此起彼伏。实质是各种所有制企业比照有关政策规定都感觉自己受到了不公正待遇、都对发展环境不满意。民企发展到一定程度就对前景感到迷茫、缺乏安全感，移民和财产向境外转移的数量和规模日益上升；而很多国有企业对政府的过度干预也倍感无奈，呼吁让企业“回归本位”。面对政府轮番的政策调整，各类企业都没有稳定的预期，行为短期化的状况迅速蔓延，较大程度上抑制了经济活力。

2、政府对企业有亲有疏，形成了所有制鸿沟

按企业所有制成分区别政策，早期是渐进式改革不得已的措施，近年，随着政府主导的经济增长方式的强化而强化。

在经济追赶期，政府有强烈的掌握更多资源配置权的意愿，并以直接管理和控制一群国有企业为“抓手”，实现政府目标。除银行业和媒体、出版等领域国有垄断外，根据权威的发布，军工、电网电力、石油化工、电信、煤炭、民航、航运等“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”的七大行业，国有经济要保持“绝对控制”；装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等九大基础性和支柱性产业，国有经济要保持“较强控制”。

这一政策的执行，使政府对不同所有制企业有亲有疏的状况进一步强化。

实际上企业按所有制被分成了“三六九等”，在获取土地、矿产等自然资源、特许经营权、政府项目、银行贷款、资本市场融资以及市场准入等方面，存在很大的差异。国企属“体制内”，有行政级别，具有最高的社会地位和话语权；外资企业有较强实力，受到国家和地方的青睐；民营企业则处于最为不利的地位。近年，有的地方为做大国企，不惜强制盈利的民营企业被亏损国企兼并。在煤炭、民航等领域屡屡出现民企进入又被挤出的案例。

3、超越争议，坚持公平与效率优先                  

实际上，争论“国进民退”还是“民进国退”，是没有意义的。律规定范围内的各类资本都是国家发展的宝贵资源，都应当受到公平的保护和平等的竞争地位。作为执政的党和政府追求的是所有资本资源都能最大限度地发挥潜能，把经济总量做得最大，而不是“谁进”或“谁退”。

争论的焦点是竞争的公平性。人为地认定各类所有制成分在经济总量所占的比重和由哪种所有制成分保持“绝对控制”，违背了公平与效率原则。除少数极特殊领域外，各类企业所占比重应当是市场竞争的结果，高一点、低一点是动态的，无需特别关注。不能将人为规定的各类所有制所占比重放到超越经济发展的高度，不惜扭曲市场、降低效率，刻意实现。

现在，隐性或显性地为维持既定所有制的比重，无论政府管理还是涉及企业的许多政策，甚至社会舆论，几乎都打上了“所有制烙印”。相应地，包括已经上市的公司，每家企业头上都有一个“所有制标签”，在市场中形成了一条很深的“所有制鸿沟”，国有企业和银行更倾向于的国有经济内部进行交易。所有制歧视割裂了市场，不仅抑制了民营经济的增长潜力，而且使跨所有制的人才、技术、商品以及产权等生产要素流动都遇到了较大的非经济因素的干扰，降低的整体经济效率。

4、打破垄断，给民营企业平等的机会

政府对一些行业设定行政性垄断，给部分国企垄断地位，一个重要的理由是，国企社会责任意识强，便于政府控制和实现政府目标。这就成了限制竞争和排斥民营经济的重要根据。实践中出现了三个问题，一是把国企作为调控经济的工具，给它设定多元目标、无规制地进行干预，使企业无所适从；二是行政性垄断造成政府与企业关系扭曲、市场规则被破坏，不仅降低了整体经济效率，而且成为社会不公和腐败蔓延的温床；三是通过控制企业、而不是法规和监管实现公共目标，难以取得预期的效果。例如，银行业在高息差的情况下，不断增加收费，遭到社会质疑。电信、广电同为国有垄断，但“三网合一”推进无果，政府深感无奈；客观地讲，责任并不在企业，而是这种制度设计有违经济规律。

今天，形势已经发生了很大的变化，政府有足够的对全局产生影响的间接手段调控经济。除极少数领域外，已没有必要把国有企业作为发展经济的“抓手”、调控经济的“工具”，以干预微观来改变宏观。

理性地看，现在，在那“七大重要行业”、“九大支柱产业”，还有多少需要对民营经济设置进入壁垒，以保障国有企业的“绝对控制”和“较强控制”？通信装备、互联网、信息搜索、通用芯片、通用软件、电子商务平台等，就对经济社会影响的深刻程度而言，很多已经远远超过了前者。这些领域以民营经济为主经营和运作，至今并未对国家安全和政府调控构成特殊的困难。

5、消除所有制鸿沟，进一步解放生产力

建设高收入国家，不仅是GDP增长的概念，必须包括提高居民收入占比，减少分配不公，充分释放创新创业潜能，培育强大的中等收入阶层等因素。构建能调动亿万人民参与和分享的新的经济增长动力，是跨越中等收入陷阱的关键。为此，需要在三个方面实现新的突破：一是改革政府与市场的关系，政府调控市场，市场引导企业；二是打破垄断，促进竞争，激发创新创业活力和提高资源效率；三是消除所有制鸿沟，鼓励居民创新创业，进一步解放民营经济生产力。

上世纪90年代，中央提出“国有经济控制国民经济命脉”，当时向社会表达的政策意图，是国有经济不能全覆盖，要有进有退，有所为有所不为，给民营经济让出发展空间。近年，强调“国有经济控制国民经济命脉”，却发出了强化国有垄断、限制民营经济产业进入的政策信号。如果在较大产业范围继续实行国有“绝对控制”和“较强控制”，再加上银行等领域的国有垄断，那么还有多大空间准许“体量”日益变大的民营经济发展？

30年来，在并不十分宽松的环境条件下，非公经济较快成长，表现出了巨大的发展潜力。现在，非公经济占国民经济总量、城镇固定资产投资的比重均已超过60%，吸纳城乡就业人口超过80%，税收贡献超过50%。这是不是已经触及了“公有制为主体”的高压线？民营经济的总量是不是已经碰到的天花板，还能不能再发展？一些民营企业的经济实力逐渐壮大，狭隘的准入市场已经不足以让他们施展。那些国有企业必须“控制”的行业，民营企业能不能进入？这是不是挑战了“国有经济为主导”和占据“支配地位”的底线？

这些都碰到了既有理论和政策规定的“红线”。是牢牢守住既有“红线”，还是按照“三个有利于”的原则，与时俱进地创新理论、改革阻碍经济发展的政策和规定？这是我们面临的重要政策抉择。从这个意义上说，“两个36条”都难以解放民营经济，不是这些文件不到位，而是因为受到了更高层级的政策约束。

消除所有制鸿沟是对各类所有制企业的解放。我们不应把所有制提到不恰当的高度，以致不惜扭曲市场，抑制经济发展。90年代初“姓资姓社”问题的突破，为建立社会主义市场经济体制扫清了障碍，极大地调动了经济增长潜力。今天，在向创新驱动转型的时期，特别需要释放亿万人民求富创业的内在动力、扩大中等收入阶层，如果能摘掉企业“所有制标签”，消除“所有制鸿沟”，突破“姓国姓民”的桎梏，将是生产力的又一次解放，为奔向高收入国家奠定基础。