对当前产业结构调整几个问题的讨论

新兴国家的经济发展大体分为四个阶段：生产要素导向阶段、投资导向阶段、创新导向阶段和富裕导向阶段。生产要素导向门槛比较低，是经济起步时的必然选择；投资导向进入的是资本密集的基础设施和成熟产业，增长空间比较大，成功追赶型国家在这个阶段经济往往处于高速增长期。达到一定阶段后经济增速自然回落，面临朝着以提高生产率为目标、以创新驱动为特征的增长模式转型，进入一个市场导向、门槛比较高的发展阶段。能够成功跨越这个门槛的国家并不多。

跨越创新驱动的高门槛，就是我们今天面临的挑战。当前的产业结构调整应当放到这个大背景下来讨论。

1、对经济增长要有新的理解

在经济扩张阶段的经济增长，基本就是各个企业增加值的总和。进入产业结构升级阶段，经济增长则是高效率产业和企业的产生和扩张，抵消低效率产业和企业的萎缩与关闭后的增量。竞争会不断淘汰落后企业，但它会优化企业结构，正是持续的新旧接替才能保障经济效率的不断提升。如，苹果智能终端的出现，顿时使诺基亚、摩托罗拉、爱立信等从皇冠上坠落，但电子信息产业却向前跨了一大步。因此，为维持经济增长，就要创造条件鼓励既有企业的技术进步和新兴企业的进入、扩张，同时应当加快落后企业的退出。目的是使失去竞争力企业占有的有效资源，包括人力资源和土地等流向高效率的部门，确保全社会资源的平均效率始终处于上升之中。就是说，进入创新驱动发展阶段，高效生产力不断产生和扩张，落后生产力不断萎缩和退出将成为常态。为此需要建立“生得顺利，退得顺畅”的产业生态，才能保持经济活力。

2、挖掘产能“超常规过剩”的原因，防止再发生

市场竞争会带来阶段性过度投资和产能过剩，但竞争性市场会自动修复。中国的过度投资和产能过剩到了刹不住车的程度，很大程度上是政府行政力量助力的结果。它不仅没有修复机制，而且因政府身陷其中，它更倾向于用行政力量去“挽救”和“扭转”，带来的结果是越陷越深。2004年以来“过剩产能”一波又一波地压缩，一轮一轮增长的状况，值得深思。总体上讲，私人投资者是理性的，即便产生失误，也会自行修正，不会“一条道走到黑”。但政府以包括廉价土地、各种税费减免和承诺银行贷款等的诱导、区域市场分割对落后企业的保护、“以投资换市场”逼迫企业投资，对国有企业增长率的考核等都是过剩和落后产能不断产生的根源，而这些是企业难以抗拒的。一些案例显示，在矛盾爆发前是“政府鼓动了企业”，矛盾爆发后则“企业绑架了政府”。“超常规过剩”是结果，不能消除产生的原因，就不能防止再发生；再发生不断重演，政府的“压缩”就失去了意义。

3、用行政办法压缩过剩产能很难奏效

这次是中央政府第四次调控过剩产能。早在2003年12月，国务院下发103号文，把钢铁、电解铝、水泥列入产能过剩名单。第二波是在两年后。2006年3月，国务院发出《通知》，将钢铁、电解铝、电力、纺织等10个行业被列入产能过剩或潜在过剩行业，要求压缩。2009年国务院制定产业振兴规划，再次要求“加快淘汰落后产能”，这是第三波。2004年初国务院由一位副总理与各省市分管领导分别签订淘汰落后产能“责任状”、给各地分配减排指标，行政推进的力度不可谓不大。但是就在政府一波又一波下达压缩指令的十年间，如钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等的产能可能又翻了一番。应当承认地方政府实质存在“制造”落后和过剩产能的内在动力，上边有政策，下边就有对策。体制机制性问题不解决，用行政办法难以有大的效果。

4、关于淘汰“落后产能”与压缩“过剩产能”

产能是否落后是个技术性的判断。大多数产品落后了，市场会淘汰，不需政府干预。如磁带录像机、彩色胶卷等。具有较强外部性的“落后”，必须由政府制定强制性标准加以界定。淘汰落后产能的途径应当是制定强制性标准，并全国统一、无例外地实施。标准，主要是产品和生产过程中的能耗、排放、安全、卫生等涉及外部性的标准。要淘汰的产能不应由政府部门分配指标，而是依据“对标”的结果。淘汰的措施：一是制定标准；二是按标准监管。由于淘汰的原因是它“落后”，所以淘汰就有多种途径，可以关闭生产线，也可以技术改造，也可以转产其他产品，这应当允许企业选择。因此淘汰落后与压缩产能有关，但不能混为一谈。

产能过剩是个市场判断。即便按照强制性标准达标的生产能力也可能过剩，政府可以发布信息，但“过剩”是否适度，要由市场判断。重要的是各地政府不能干预市场、地方保护。公平并有较高强度的竞争会自行淘汰“超过剩”产能，但超过剩产能退出的通道和条件则需要政府创造。如并购重组、企业减员等环境条件。

5、90年代结构调整的启示

90年代中期，经历长期过度投资、经济过热后，总体上转向了买方市场。绝大多数产业产能过剩，大量企业开工不足、处于停产或半停产状态，全国国有企业亏损面高达39%，一些地方加上“潜亏”高达60%。巨额“三角债”缠身，大量职工发不出工资。面对严峻的形势，政府以极大的胆识和魄力推动了一轮大规模的产业和企业结构调整。主要措施：完善破产的法规法，推进企业破产(关门走人)；建立职工“三条保障线”(失业保障、人均最低生活保障、养老保障)；实行“减人增效、下岗分流”，建立在就业中心，实施“再就业工程”；具备条件的企业进行公司制改制，上市融资；实行抓大放小，“产权制度改革”，放活小企业；国有经济从轻纺等一般竞争性领域退出，向重要行业关键领域集中；对石油石化、电力、电讯、核工业、航空航天、兵器行政性垄断企业进行拆分，引入竞争；对纺织行业，政府资助，强制报废落后产能。同时，清理和剥离企业不良资产，实行债转股；府加大技术改造资金投入；实施国有企业三年脱困工程。政府推动产业和企业结构调整所做的最重要的工作是创造结构调整所必需的环境条件。

6、构建创新驱动的产业生态

美国是全球金融危机的始作俑者。危机后，一些巨型公司轰然倒下。如雷曼兄弟公司破产、通用汽车公司破产重整、摩托罗拉移动被谷歌收购、柯达破产，英特尔等一批巨型公司大规模的并购重组等陆续发生，经过这一轮存量调整，加上脸谱、泰斯勒等新兴公司的产生和智能移动终端、3D打印、页岩气等革命性新产品和新兴产业的兴起，美国产业的竞争力明显上升。期间美国政府没有太多的干预，即便那些巨型公司破产和重组也未对社会造成大的震荡。重要的是美国已经建立了完备的承接企业生生死死的“基础设施”，形成了创新驱动的产业生态。进入创新驱动发展阶段，我国企业的生生死死已渐成常态，这也是经济活力的重要表现。建立能使企业“顺利的生，平稳的死”的体制和生态环境已经成为经济转型绕不过去的问题。借鉴90年代那一轮结构调整的经验，在推进本次调整的同时，应当着眼于构建企业有生有死的基础条件。如：

进一步放开市场，消除行政性垄断；推进国有资产资本化，改革国企的经营机制和治理机制；改善民营经济发展环境、给予平等竞争的地位；改革基础生产要素价税形成机制，使其反应稀缺程度；重新审视“产业政策”，改变政府主导经济增长和产业发展的局面；进一步筑牢社会保障的底线，使员工具备必要的流动性；修改破产法，完善破产和解和破产重整的条款，制定破产法实施细则；完善多层次资本市场和产权交易市场；提高产业和产品的技术、能耗、环保标准，倒逼产业结构升级。

7、对“产业政策”的反思和调整

增长方式转型的一个条件就是政府管理经济方式的转型。在改革政府与市场关系中，一个应当提到议事日程的是对“产业政策”进行反思和调整。
产业政策是政府以行政的力量干预产业的各种政策的总和；实质是政府主导或部分替代市场的一种资源配置方式。从日韩、台湾地区和我国的实践看，经济追赶期，在大规模建设基础设施，发展基础服务业和提高能源、原材料保障能力的时期，政府有一定的信息优势，对产业的布局和投资的指导产生了正面的效果。通过产业政策配置资源，主要有三条途径，一是行政审批，一是产业规划。此外还有各种随意性很大的政府干预，并保持了较大的自由裁量权。

产业政策没有准确的定义和明确的边界，跨越一定时期、超越一定的范围就会产生诸多负面效应。随着追赶期的过去，产业政策悄然异变成保护行政性垄断、强化所有制歧视和阻碍市场准入的工具(如常州钢铁)。而在一些地方则成了政府无规制、无边界地干预市场、干预企业的依据和手段。这里包括地方保护的政策、吃偏饭的政策等。相应地设租和寻租时有发生(如能源局长)。

当前，面对激烈的市场竞争和快速的技术进步，政府已经失去了某些信息优势。在无法准确预知未来、无法承担市场风险的情况下，在竞争性领域政府再以行政力量直接或间接干预产业、企业，配置资源，必然造成资源错配和低效率。应当及时把引领企业的功能让位给市场，充分发挥市场对企业的引导、激励和约束作用；对于进入或退出哪个市场，应给企业充分的选择权，由企业自主决策，自担风险。

市场的有效性一定意义上决定了国家的经济效率。要使市场引导企业，发挥高效配置资源的作用，政府工作的一个重点就是转向建设高效率市场，把竞争政策提到更高的高度。为此，我国还面临诸多体制机制的变革。

可考虑将“产业政策”改变为“竞争政策”，重点是推进建立和完善法制的市场环境。尊重企业独立主体的地位，消除市场进入壁垒，保障竞争的公平性，打破市场分割、行政性垄断和所有制歧视，建立良好产业生态。使市场成为所有居民创新、创业的平台，并对他们一视同仁；使所有的人都可以通过自己的学习和创业改变命运，而不是与政府关系。