我国光伏发电产业发展情况及有关建议

国家开发银行专家委员会常务委员 孙家康

2015年“十二五”收官之年已经过去，“十三五”的开局之年—2016年已经到来，在此之际仅对我国的光伏发电产业发展的有关情况做简要的回顾如下。

一、发展新能源发电产业的意义

近年来，发展新能源产业已是世界各国调整能源结构，应对气候变化，推动能源可持续发展的共识。我国发展新能源特别是太阳能、风能等可再生能源发电产业更具有现实、长远和重要的意义。

（一）发展光伏发电产业是我国调整能源结构，应对世界气候变化的重要举措之一。

众所周知，长期以来我国是以化石能源生产消费为主的一次能源结构、电力结构，它不仅满足了我国经济快速发展，加速工业化进程对能源与电力的需求，同时也消耗了大量的化石能源资源，并伴随产生、排放了大量的二氧化碳温室气体、二氧化硫、氮氧化物等污染气体、粉尘与灰渣等污染物，严重影响气候变化、生态环境及人类的生产生活。

2014年我国的一次能源生产结构、消费结构如图示：

我国2014年能源生产总量为36亿吨标煤，能源总消费量为42.6亿吨标煤。

由图可见我国一次能源生产与消费中化石能源占比过大，占比达88.8%（仅煤炭生产与消费的比重就分别占73.2%和66%），非化石能源的消费仅占11.2%，（2015年占到12%）使我国2014年与能源相关的二氧化碳温室气体排放量占全球二氧化碳排放总量的27.5%（BP-2015）排名世界第一，污染气体二氧化硫的排放量亦居全球首位。

一次能源消费中我国的石油消费总量为5.01亿吨，而国内的生产量仅为2.1亿吨，进口约3亿吨。除大量排放二氧化碳温室气体、二氧化硫、氮氧化物等污染气体影响气候与环境之外，消费缺口严重依赖进口，严重影响国家的能源安全、经济安全与国防安全。

2014年我国的电力装机与发电量如图示：

2014年我国电力装机总容量为13.6亿千瓦，全年发电总量为56495.8亿千瓦时。

由图可见我国的电力装机与发电量中火电占比过大（火电装机与发电量分别占总装机与发电量的67.3%和74.9%，而太阳能发电装机与发电量仅占总装机与发电量的2.1%和0.4%，调整能源与电力生产与消费结构加快新能源和可再生能源特别是太阳能和风能发电非常必要，因为它不仅可以大量减少化石能源资源的消耗，同时又大量减少温室气体、污染气体、污染物等有害排放，也就是对保护人类赖以生存的地球生态环境，应对全球的气候变化，作出我国的自主贡献具有现实的意义，既是当务之急也是能源发展的长远之计。

（二） 是贯彻落实我国政府对外承诺的2020年我国的非化石能源消费占能源总消费量的15%，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。2030年我国的非化石能源消费占能源总消费量的20%，2030年左右我国的碳排放总量达到峰值的需要。

（三） 发展光伏发电产业是贯彻落实习近平主席在2014年全国第六次财经领导小组会议上听取国家能源局有关能源工作汇报时所做的有关能源发展问题的重要指示：即要进行能源消费革命、能源生产革命、能源技术革命、能源体制革命和进行能源国际合作。对此，积极发展太阳能这一新能源产业具有重要意义。

（四）国家已将新能源产业列为我国七大战略新兴产业之一，光伏发电产业以成为近年我国投资增长中的重要亮点之一，是新的经济增长点。支持这一产业的发展就是贯彻党的十八届五中全会精神，推动落实支持新技术、新产业发展、建设清洁绿色低碳高效安全的现代能源体系的要求。

二、我国光伏发电产业的规划与发展情况

（一）“十二五”规划目标的确定与调整

我国“十二五”光伏发电装机规划目标最初确定的是500万KW，此后进行了5次调整，由最初的500万KW调整为1000万KW、1500万KW、2100万KW调整到3500万KW，2015年年初国家有关部门在确定今年的光伏发电规划目标时，又提出了2015年光伏发电装机规划目标1500万KW，并发文征求意见，之后确定了2015年光伏发电装机规划目标为1780万KW。也就是说“十二五”末的光伏发电装机规划在3500万KW的基础上又增加了1085万KW，达到4585万KW。

与最初确定的“十二五”光伏发电500万KW的目标相比，增长了8倍，由当初的年均装机100万KW调整到年均装机大于900万KW。

这一方面说明光伏发电产业发展速度很快，相关部门能够与时俱进，及时调整规划。另一方面说明对光伏发电产业发展的认识跟不上发展的形势，同时也反映出规划未能充分起到引领和指导产业发展的作用。

2014年我国的光伏发电年规划曾确定为1400万KW，其中光伏地面电站为600万KW，分布式光伏要为800万KW。到2014年年底为止，没有完成规划装机目标，光伏装机只完成了1060万KW，为规划的75.7%，其中地面电站完成855万KW，为规划的142.5%，分布式光伏仅完成205万KW，相当于规划的25.6%，其原因值得深思。

之所以会有如此的结果，有可能是相关人员，在制定规划时是参照与借鉴了欧洲光伏电站的装机构成情况，但又未能将欧洲的实际情况，特别是德国的情况与中国的国情做对比分析，德国的光伏发电是以分布式电源为主，约占80%以上，因为德国等欧洲发达国家平均的人口素质较高，中产阶级的人数占比较大，且大部分有独立的住宅，享有自有房产的屋顶使用权与支配权，环保理念相对较强，经济收入水平较高，无论是企业或个人均易于开发建设。而我国，绝大部分城市的工薪阶层，没有独立的自主房产，单一住户不享有所住的多层与高层住宅楼的屋顶使用权和支配权，所以我国的分布式电站在目前多建在开发区域、工业园区等企业及写字楼、办公楼等场所的屋顶以及部分经济发达地区的城郊结合部有独立住宅和有较好的经济收入的居民住宅屋顶，又因光伏电站的开发商与开发区工业园区等房产业主法人之间的权宜关系较为复杂，在一定程度上还影响着分布式光伏电站的项目开发。我国拥有独立住宅产权的是广大农村的农民，由于目前经济水平仍还不高，难以做到一次性的资金投入，并在数年之内才能收回的自主安装开发屋顶分布式光伏。一旦农民的经济收入水平有很大的提升，达到相对富裕、生活进入小康，受教育程度、思想观念、综合素质等也都会有很大的提高，届时才将是我国分布式光伏发电爆发式增长之日。变目前规划要建分布式电源到届时广大居民、农民主动要建分布式能源的局面，从而会大大提升分布式光伏所占的比重。国家支持的光伏扶贫项目也将在“十三五”分布式光伏发电的增量中不断体现。

国家“十三五”新能源发电规划正在征求意见与编制之中，预计在原有有关部门编制的2020年规划光伏发电装机规模目标1亿KW的基础上调整到1.5亿KW，届时将占我国发电总装机的8%左右，发电量将达1800亿KWH，将占我国总发电量的2.5%左右。

国际能源署2013年发布的光伏发展路线图，提出2020年全世界光伏累计装机容量将达到2亿千瓦，光伏年装机市场规模达3400万KW，发电量在全球发电总量中占比为1%，我国的“十三五”光伏发电规划目标与之相比是先进的、亮丽的。但也将会证明国际能源署的2020年光伏发展路线图是偏于保守的，届时也一定会有较大的突破。

欧洲光伏产业协会提出欧洲光伏发电2020年的情景目标：1.2020年光伏发电满足欧洲电力需求4%的基本情景。2.在电力基础设施无重大变化影响情况下光伏发电满足欧洲电力需求6%的加速发展情景。3.满足欧洲电力需求12%的理想发展情景。与之相比，我国的“十三五”光伏发电确定的目标距欧洲2020年上述的基本情景目标还有不小差距。如果结合我国经济发展可能出现的不同情况，确定我国光伏发电产业发展的“十三五”情景目标。除要实现推荐的目标外，还要在争取实现较好的情景目标，也不失为一种较好的选择。

（二）光伏发电产业的发展简况

1.世界光伏发电产业的简况（发电装机容量见下图）

据有关部门统计2005年世界光伏发电总装机容量近510万KW，历经十年发展，到2014年光伏发电总装机容量已达到1.77亿KW，与2005年相比增长了约34倍，是世界经济发展中快速增长的产业之一。预计2015年全世界光伏总装机总量将达2.3亿KW左右。

2.我国的光伏发电产业简况（发电装机容量见下图）

我国的光伏发电装机容量2005年仅为7万KW左右，相比欧美等西方发达国家，我国的光伏发电产业起步较晚，但发展很快，到2014年发电装机已达到2805万千瓦，与“十一五”末的2005年相比增长了400倍。

2005年我国的光伏发电装机容量仅占世界光伏发电总装机的1.4%，历经我国光伏发电产业黄金十年的快速发展，到2014年我国的光伏发电装机已占世界发电总装机的16%。

发电量的发展情况见下图

我国的光伏发电量2005年仅为0.42亿KWH，到2014年已达到250亿KWH，比2005年增长了近595倍，虽然基数非常小，但是增长速度非常快。

三、我国光伏发电产业存在的主要问题

（一）规划问题

我国的太阳能资源丰富，特别是西北地区阳光充足，日照时间较长，荒漠土地占比较大，易于规划开发建设大规模的光伏电站。中东部地区距离负荷中心较近，贴近需求侧，经济较发达，但空闲荒漠土地极少，易于规划开发建设屋顶分布式光伏或与农业、林业、渔业相结合的分布式光伏。但总体上讲，前期已开发建设的光伏电站无论国企、民企、合资企、外企及个人无论是西部还是中东部，基本上仍以地方与企业各自为政，以非有序开发为主。缺乏国家层面的统筹规划与顶层设计。未能体现规划指导下的总体性、区域性、层次性、阶段性的科学、有序、良性开发与发展的格局及落实科学发展的规划理念。难以形成国家规划指导与约束机制，难以避免出现类似于煤炭产业过去发展过程中的小煤窑式的开发方式所造成的资源浪费与损失。难以避免目前出现的一边国家下大气力治理雾霾，经济、能源在调结构、转方式，一边却是地方与电力企业忙于抓紧时间大干快上火电项目，给国家造成资源浪费与损失的扭曲局面。

（二）并网消纳与弃光限电问题

国家出台了一系列政策，鼓励与支持新能源产业发展，国家电网公司也对新能源发电并网消纳发文承诺予以支持，出于企业的自身利益及国家有关方面监督检查与落实的不到位，使得光伏发电并网消纳、弃光限电问题始终未能得到很好地解决，不仅仍存在电网规划滞后、电网与电源规划不匹配，而且已建的并网光伏电站，弃光限电经常发生，部分地区还日益严重。2014年光伏发电项目的发电设备年平均利用小时数仅相当于风电发电项目年平均利用小时数的一半左右，2015年也很不乐观，不仅影响光伏企业的发电效益，也造成能源资源的浪费及对环境保护不利，对调整能源与电力结构不利。

（三）光伏发电上网电价及国家资金补贴到位问题

光伏发电的上网电价目前有两部分组成，一部分是由电力公司支付的，按当地脱硫上网电价付给光伏发电企业，大部分地方电力公司基本上可以做到按月即结算支付电费。一部分是由财政支付的国家补贴电价，2014年国家新能源基金由财政部代收缴490多亿元，至2015年一季度支付还不到410亿元，除风电、生物质发电补贴之外光伏发点补贴的手续也相对繁琐。如何做到及时收缴，及时拨付事关行业与企业能否正常运转、生存与发展的问题，是落实与体现国家对光伏产业的支持问题，对此企业不仅十分关注与看重，反映与要求也很强烈，有关各方应予以高度重视和积极关注并采取有效措施与解决。

随着光伏产品的技术进步、效率提高、成本下降，国家也在不断调低上网电价，但调低上网电价及政策发布的时间应合理把握，尽可能做到公平合理，避免断崖式调低。避免因政策的出台给产业发展带来波动。避免我国前几次光伏电价调整时出现的发电企业为获取原来较高的电价补贴，利用政策颁布与正式实施（执行）存在的时间差而突击抢建，从而带来一系列的质量隐患及各种弊端，并使抢建后的建设规模在一个时段内迅速回落，价格政策调整应使企业获得较均衡合理的利润，同时也为激励企业降本增效，为今后平稳过渡到光伏发电实现平价上网创造条件。

我国的光伏发电产业之所以发展的如此之快，主要得力于国家全方位的政策支持，特别是财、税、价格等一系列的政策支持。此外，我国具有丰富的太阳能源资源优势；由于技术不断进步特别是我国光伏产业链上、中游企业奋力进取，使得材料、设备、国产化程度不断提高、价格不断走低、产品质量与性价比不断提高、增效降本成效显著。还得力于国家、政府和有关部门企业领导对太阳能发电产业的正确认识、重视，并积极支持的结果。

需要说明的是“光伏产能过剩”一般笼统地讲是指光伏产业链上游原材料生产产能中晶硅产品杂质较高纯度低、质量差、效率低的这部分产能，中游产品生产制造产能中指加工的硅片、电池、组件等产品效率与质量低于世界平均水平以及我国国家标准的产品产能。以上这些均可以通过破产兼并及债务重组逐步解决或通过产品技术升级换代提高产品的质量、效率来解决。

而光伏电站是新能源、可再生能源、非化石能源是清洁、绿色能源，也是我国的战略新兴产业，是朝阳产业。世界各国均大力倡导与积极支持这一产业的发展，我国也不例外。光伏发电站不是建多了而是太少了，不是过剩了而是很需要，同时光伏发电产业也不是我国产能过剩的行业。这一点我们应从深入学习和领会习主席有关能源发展战略问题的指示得到启发受到教育并身体力行。

四、有关建议

（一）建议国家在制定“十三五”光伏发电发展规划时能进一步搞好全面统筹规划与顶层设计。搞好电网与各类电源，特别是与新能源布局相结合的电网、电源综合规划，由国家建立统一的协调机制，有效协调电网与各类电源的统一规划，使之同步配套开发与建设，节约能源资源，提高能效与时效。

（二）建议在做好并落实电网规划的同时，建立政策措施可行的新能源并网消纳的激励、惩罚与约束机制，建立有效的责任机制，落实执行、监督、检查的责任，解决好并网消纳与弃光限电的问题。

（三）建议国家能够组织有关电力、价格行业专家研究制定与光伏发电成本下降趋势较相吻合、同步配套的动态上网电价的调整机制与调整程序，确保光伏发电产业健康、科学、可持续发展。