探索供需两端发力化解钢铁煤炭产能过剩

钢铁煤炭等行业产能过剩是当前困扰我国经济的突出矛盾，在解决这一问题时需要看到，供给过剩与需求不足是一个问题的两个方面。中央在部署供给侧改革任务时强调，在适度扩大总需求的同时，突出抓好供给侧结构性改革。化解产能过剩似有必要探索从供给和需求两侧发力寻找解决途径。

供给侧分析

钢铁煤炭都是国有经济比重较高的行业。近年来，国有企业的资产规模增长较快，但体现为国有资本预算的上缴利润总量变化不大。主要原因是，有关部门对国企评判的标准偏重资产规模，资产排名靠后的企业容易被兼并重组。因此国企大都愿意将收入用于投资，而不是上缴财政。按照规定，国企投资方向原则上不能偏离主营业务，钢铁煤炭企业只能再投钢铁煤炭，于是加剧了这些领域的产能过剩。

中央与地方按投资规模划分项目审批权限的做法，是钢铁煤炭产能过快增长的另一原因。我国钢铁产能3亿吨时就开始控制规模，有关部门很少批准新项目，但这并没有阻止产能扩张。其内在机理是，国家不批准大项目，土地、银行贷款等一系列配套就很难落实，各地只能根据现有条件上马规模小一些的项目。在经济快速增长的情况下，这些企业效益尚可，一旦经济增速放缓，成本压力就会明显增加甚至出现亏损，从全行业看就表现为产能过剩。

必须指出的是，我国以流转税为主的税收体制，是地方政府发展钢铁煤炭的内在动力。钢铁煤炭企业往往是地方政府重要的税收来源，看上去企业经营亏损，但给地方政府的税收不会少交缴。只要企业资金链不断就有可能存续到市场好转的那一天，这样未来的税源就能有保证。地方政府普遍事权多、财权小、财力薄弱，很难下决心出清产能、消灭僵尸企业。如果以流转税为主的税收制度不变，地方政府发展重化工业的动力就不会消失。

需求侧分析

目前，我国对钢铁煤炭仍有大量的有效需求。在钢铁方面，我国钢铁消费水平远低于发达国家水平。随着城镇化推进，基础设施建设、房屋建筑、地下管廊建设等仍需要消耗很多的钢铁。我国经济长期向好局面没有改变，传统产业改造升级、新兴产业加速发展、城乡基础设施建设等都需要大量钢铁产品。从技术水平上看，我国的钢铁行业的过剩产能不都是落后产能，新建项目仍有较强市场竞争力。

在煤炭方面，我国电力结构以燃煤火电为主，电煤过剩很大程度上是电价调整滞后制约了电力需求。近6年来，在电煤价格跌幅超过一半的情况下，上网电价和销售电价仍基本保持煤价高点时的水平，广大工商企业没有因为电煤价格下跌相应降低用电成本。如果销售电价下降，将促进电力消费增长，进而带动火电发电量提高，从而扩大电煤需求。

扩大需求是化解产能过剩的重要手段，这方面光伏产业的经验值得借鉴。2011年，随着美欧发起“双反”，我国光伏组件在国际市场的份额大幅萎缩，光伏产能严重过剩。为了应对这一局面，国家出台了支持国内开发光伏发电的政策。具体措施包括，利用可再生能源附加基金、“金太阳工程”和“屋顶光伏计划”的资金，专项补贴光伏发电；补贴方式从补贴装机改为补贴发电量，从补贴发电端改为补贴用户端，放大带动效应；通过招标降低光伏补贴成本。2013年，通过总理外交，打掉了欧盟“双反”，中国光伏重返欧洲市场。不仅保住了国内国际两个市场，而且充分利用了过剩产能，使我国光伏产业在世界上保持了领先地位。

解决思路

化解钢铁煤炭产能过剩，需要供给和需求两端发力。一方面要在供给侧去产能的同时深化改革，搞好生产与消费的衔接；另一方面要扩大国内有效需求。

一是提高标准，扩大钢铁消费。我国应大幅提高建筑钢结构应用比例，推进钢材在汽车、机械装备、电力、船舶等领域扩大应用和升级。有关部门可以考虑提高建筑交通建设标准，如延长建筑使用寿命，要求新建桥梁要以钢结构为主等。在审核扩大内需的投资项目时，也要对新建项目使用钢材的数量、质量，以及项目寿期等提出要求，从而扩大钢铁需求。

二是调整电价，带动电煤消费。全面下调上网电价和工商业电价，将各类电价调整到与历史煤价相当的电价水平。与此同时，大幅度扩大电力直接交易比重，提前完成输配电价改革，电网企业加快退出购电和售电主体地位。通过这些市场化改革手段，使电煤、发电、售电这一产业链完全实现市场化定价，电力需求增长将会在很大程度上消化电煤过剩产能。

三是加快煤炭电力企业改革和行业改革。以煤炭、电力行业为突破口，改革国有资产监管方式。将这些企业上缴国有资本预算多少，作为考核企业的主要内容；允许和鼓励煤炭钢铁国企出售资产，从事其它更有效益的行业，而不是在本行业继续扩张产能。在钢铁煤炭领域弱化按规模审批，鼓励以先进生产能力淘汰落后生产能力，进而推动企业的兼并重组。加快推进既定的财税体制改革，弱化地方大规模从钢铁煤炭过剩产能中增收的动力。