提高我国环境保护能力和生态建设水平的一些思考

摘要:文章从认识层面、制度层面、利益调节机制和管制手段分析入手,针对目前环境保护与社会发展要求存在的差距,对提高环境保护能力和生态建设水平进行的深层次思考:不仅仅要认识环境问题的重要性,而且要认识环境保护制度建设的重要性,尽快健全环境保护法制体系;环保意识植入政府行为;在生态建设领域中发挥市场调节机制的作用。

关键词:环境保护;差距;制度建设

30 年的改革开放,使我国经济社会发展取得了举世瞩目的伟大成就。但在经济高速发展的同时,还伴随着极其严重的环境污染和生态破坏问题。尽管中央高度重视,早已把环境保护提升到基本国策的层面,但在实践中却难以达到应有或预期的效果。从一定程度,表明我国的环境保护工作还落后于经济社会发展的总体要求,环境管理水平还没有达到政府宏观调控和环境管制的理想要求,需要我们对此进行反思和思考。

1 　环境保护和建设与社会发展的要求存在着较大差距

(1) 表现在环境保护基础设施建设滞后于工业化和城市(城镇) 化的发展。

在中国近三十年的经济高速发展中,一是没有能够完全避免走大部分发达国家“先污染后治理”的老路。即没有做到环境保护先于经济发展,甚至连环保基础设施建设与城市和经济发展基本同步的要求也没有做到。如大部分大中城市污水处理设施建设起步较晚,除东部地区外的小城镇污水设施建设还处于刚刚起步阶段;城市垃圾无害化处理范围的涵盖速度总是跟不上城市发展的节拍,绝大多数地区的小城镇生活垃圾无害化至今还难以摆上规划日程。

二是工业化发展过程没有摆脱掉“先粗放后转变”的传统增长模式,要真正转变经济增长方式还有极为漫长的道路。在传统增长模式下,很多环境管理手段的作用是有限的。例如,虽然较早地建立起了建设项目与污染防治“三同时”的制度,却由于没有及时跟进总量控制制度,对单个项目污染物浓度控制收到了效果,没有形成全社会提高污染防治技术水平的动力,对工业污染物排放总量的迅猛增长总体上的控制就显得无能为力、收效甚微。事实上,我国污染物排放总量一直保持着快速增长态势。

三是城市化的城镇建成区扩展基本没有摆脱掉“蔓生式”的非集约方式。虽然发展速度远远超过了很多发达国家,但城市规模的扩大和粗放方式一方面使得环境保护设施的建设难以同步;另一方面却使城市的历史人文环境迅速改变,生态和耕地空间受到挤压。城市发展未能与生态环境保护同步协调。

(2) 表现在环境保护管理总是“慢半拍”,管制能力不能及时适应经济多元化及快速发展的要求。

尽管环保管理有“防”也有“治”,但就政府整体而言,环境管理的重点仍停留在“以治为主”阶段,如治水、治理空气、治垃圾,还没有转到整体“以防为主”上。如果说我国工业化早期因污染规模小不足以引起重视的话,而到了已经把保护环境作为基本国策的今天,很多工作仍然“慢半拍”就不能不引起我们的高度反思了。如云南滇池的高度污染已经敲响了保护水环境的警钟,但仍然不能避免众多湖泊水库的污染的继续加剧。这意味着要么大家已经熟视无睹,要么就是措施不力。基本国策得不到应有的贯彻和落实。

(3) 很多环境管理政策的实施达不到污染防治的预期效果,一些政策作用的效果甚至异化为“变相鼓励”排污。

一是存在企业套取治污能力建设项目的政府资助和资金利用效率低下的问题。由于长期按传统的“计划分配资源”方式,一些企业把它当作巧取政府资源的又一个途径。对有能力的企业来说,这种锦上添花意义不大,而对没有能力的企业,钱到手真正在治污上用了多少就很难监督了。二是防治污染“试点示范”作用的异化。如为了让广大农户治理畜禽规模养殖污染,通过补助给一些农户资金做畜禽粪便综合利用示范项目以带动广大农户效仿的方式就达不到预期的政策效果。但实际上这种方式变相起到了鼓励其他农户不治污的作用,即形成“劣币驱逐良币”现象。没有得到补助的农户会认为,与得到补贴的农户相比,自己拿钱治污显然吃亏,既然自己还没有拿到政府的钱,不治污应该是合理的,要么每个农户都应得到补贴。三是企业治理污染存在守法成本高于违法成本的“现实环境”,宁愿被查缴罚款也不愿意运行高成本的治污设施的现象不胜枚举。

2 　存在以上差距的主要原因分析

(1) 从认识层面分析在三十年的经济飞速发展过程中,可能对工业和城市化过程严重影响自然和人文环境的问题缺乏足够的预见性,同时也对工业化过程带来负面环境影响的严重程度缺乏充分的认识。尽管大家早已熟悉英国、日本等国工业化过程中污染问题的严重恶果,但主观上可能还是更多地认为污染问题只是由于当时技术水平的落后,以及市场经济缺陷造成的。很长一段时期并没有真正认识到工业化伴随污染难以治理问题的严重性,以及对民生的关怀未及当前认识到位,导致了采取相应政策和措施的滞后。

(2) 从制度层面分析可能过分寄希望依赖计划经济时期所具有的资源和要素配置及调控能力,对改革开放后经济运行环境和条件变化形成的资源配置能力变化缺乏清醒的认识,没有及时地通过制度建设加以弥补。当工业污染增长与环境容量发生矛盾时,已无法迅速地通过原有的宏观调控能力和资源去解决。如在大气环境的保护方面,当一直处于能源供给需求高速增长的压力之下时,很难拿出有效地解决燃料燃烧排放对大气环境影响的办法就不奇怪了。

(3) 从管制手段分析还基本停留在单一的行政管理阶段,没有建立起一套适合工业污染控制的法律体系。有效防范污染的立法工作滞后,没有从预防刑事犯罪的角度去立法设防,目前只能对污染出现严重的直接后果进行处罚,不能对环境造成潜在污染危险的行为进行处罚,缺少法律这个最有效的手段来管治环境,遏制污染犯罪。

(4) 从利益调节机制看由于缺乏危害公众以及利益侵害等基本法律制度的规范,以及民事侵害赔偿诉讼制度的缺失,无法有效地把污染的外部不经济性合理地反馈到排污者自身,形成了客观上排污比治污更得利的社会条件。这必然助长违法的低风险和低成本环境滋生,以至导致广泛的违法排放和法不责众现象。

(5) 从机构和职能安排看认识的滞后必然导致相应“制度变革”的滞后。一方面,对环境管理要求以防为主,环保职能部门的地位和作用逐渐有所提高;但另一方面,对环境管理的体制和机构要求仍还停留在传统阶段,还主要以“治”的行政架构配备人员和力量。制度性安排还未完全实现从环境管理的“污染治理”向环境管理的“全面管制”的转变,即实现全社会以“防”为主的根本性转变。

(6) 从管制的能力看还只是习惯于从环境指标的技术性分析提出解决方案,倾向于“分配”指标、资金等直接方式治理污染,还不善于从环境问题产生的经济性、制度性原因分析寻找“答案”,重技术性管理,轻制度性变革;重直接管制、轻机制上治理。很多环境管理人员还未从只适合单纯的技术管理的素质要求过渡到适合全面的综合管理应有的素质要求。行政方式基本停留在“把门”、“接诉”和“查房”阶段,没有习惯从提高整个政府的环境管制能力角度去思考解决问题,而是寄希望于增加部门的资源调配能力来增强行政强制力。

当然,客观上存在很多困难和因素制约着环境保护能力建设,如我国毕竟还是发展中国家。但我们必须清醒地认识,与我国经济领域的快速发展和调控水平的迅速提高相比较,环境保护工作不能说不是我国改革开放以来的软肋之一。

3 　提高环境保护能力和生态建设水平的几个思路

根据以上分析,简单提出一些想法以便进一步思考。

(1) 不仅仅只是认识环境问题的重要性,而且要认识环境保护制度建设的必要性。环境保护作为基本国策之一,生态文明建设又提上了议事日程,我国对环保和生态建设重要性的认识程度不能说没有达到最高境界。但是,就目前环境存在问题的严重性而言,了解了环境保护的复杂性和困难程度,就可以知道仅仅依靠政治动员和行政措施是无法解决根本性问题的。虽然科学发展观的学习实践活动再次提升了各级政府对环境保护重要性的认识程度,但如果不把这种认识和实践成果落实到制度建设上,形成既有程序制约又有监督保障的基础环境保护制度上,再好的认识也难以真正落实到具体的行政行为上。从一定程度上看,真正奠定环境保护基础的不是技术资金安排,而是制度和机制建设。所谓认识到位更多的应是指机制和制度建设到位。从这个意义上,只有“制度”完善才能“保证”认识到位。因此,认识的到位首先应是对制度建设认识的到位。

(2) 充分学习借鉴人类已有的环保法治经验和教训,尽快健全环境保护的法治体系。作为发展中国家,遇到的问题毕竟不都是世界上新冒出的问题,像工业化和城市化过程中出现的环境问题,都是绝大多数工业化国家已遇并解决了的。因此,学习和借鉴发达国家的经验和教训,特别是学习他们在环境法治方面的经验,可以更好更快地帮助我们解决问题,避免少走弯路,加快我国环境保护的法治环境建设,进一步提高环境法治在预防污染、减少污染方面的制度管制能力。

(3) 充分发挥整个政府体系的综合环保作用,使环境保护成为所有政府部门的自觉行动。一种思路是强化环保职能部门,加大部门协调和直接环境管控能力。但考虑到环境问题不仅仅是简单的排放控制和监督问题,而是一系列社会管理、利益调节、技术进步和社会消费习惯引发的综合性问题。更合理的思路就不仅仅是简单地提高职能部门直接的环境管制能力,还要将环保意识植入政府行为,提高整个政府宏观决策和行政执法监督的间接环保管理能力。如果从这个角度去看,仅仅依靠加强环保职能部门作用的思路就显得比较狭隘了。

(4) 充分发挥市场机制在环保和生态建设领域中的作用,使环境建设的生态效益与经济效益高度统一。从发展生态产业的角度,把生态建设和产业发展有机结合起来,把环境市场的理论和机制引入生态建设领域,使环境资本运营成为环境保护的重要手段。通过综合考虑经济效益和环境效益,创造适宜的环境经济政策和法制环境条件,促进企业家寻求经营和管理自然资源的新途径。

作者简介:温汝俊(1961 - ) ,男,河北抚宁人,浙江大学工学士,西南财大经济学硕士,重庆大学工学博士,高级经济师. 主要研究方向:国际经济合作、项目规划与管理;战略规划,环境经济。