生态补偿制度与土地沙漠化治理研究

摘要 从生态补偿的视角分析了中国沙漠化治理中存在的问题。一是沙漠化治理缺乏生态补偿制度的保障。概述了土地沙漠化和生态补偿制度的涵义及其重要性，并介绍了关于解决生态利益补偿问题的观点。二是现行生态补偿制度的缺失导致群众治理沙地的积极性不高。提出应把沙漠化治理与当地的经济发展紧密结合，以建立沙漠化治理与经济发展相互促进的长效机制。最后，探讨了沙漠化治理进程中生态补偿制度的构建：①以科学发展观为指导，加强生态补偿立法的力度；②进行生态补偿机制的途径创新；③实现生态补偿机制的政策创新；④修订相关法律，将生态补偿的具体规定加入其中。

关键词 生态补偿制度；土地沙漠化治理：创新构想

1 沙漠化治理需要生态补偿制度的保障

土地沙漠化是指在干旱、半干旱和部分半湿润地区，由于受自然因素或人类活动的影响，使原非沙漠的地区出现了以风沙活动为主要标志、类似沙漠景观的环境变化过程，以及在沙漠地区发生了沙漠环境条件的强化与扩张等类似沙，漠景观的土地退化过程。我国沙漠化问题非常严重，沙漠化的加剧不仅会直接影响当地生产力的发展，而且会使我国的耕地保护目标难以实现，进而影响到国家的经济安全。以西部为例，我国西部地区飞沙(含潜在沙漠化)面积已达20．80亿hm ，占全国荒漠面积的2／3，且每年以10万h㎡的度在继续扩增。西北地区约有393万h㎡良田、493万h㎡。草原及2 000多万km铁路受到沙漠化的威胁，已有1／3面积的草原退化；而且由土地沙漠化引起的黑风暴灾害也日益频繁 J。西北地区沙漠化土地面积146．9万k㎡，占全国荒漠化面积的56％，共有沙漠(包括风蚀沙地)、戈壁及沙漠化土地90．7万k㎡，占沙区总面积308．1万h㎡的29．4％，已沙漠化土地共有6．6万k㎡，占北方已沙漠化面积的(北方省区共有17．2万km )38．3％。西南地区虽然拥有丰富的森林资源，但近年来的滥采乱伐已使大片林区成为不毛之地，森林资源和生态环境遭到了严重破坏，土地沙漠化问题已十分严峻。

土地沙漠化治理是一个非常复杂的系统工程，需要全民动员、政策扶持，更需要制度保障。因为只有完善的制度保障，才会产生明确的预期，才能真正保证沙地治理者的利益。针对土地沙漠化治理社会效益大、投入资金回收难等特点，在众多制度中，生态补偿制度的重要性显得尤为突出。从法律视角看，所谓生态补偿是指国家为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能，对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费(税)，以及国家或生态受益者对为改善、维持或增强生态服务功能而作出牺牲的人给予的经济和非经济形式的补偿。生态补偿机制实质上是一种利益补偿机制，也是一种矛盾协调机制。利益补偿机制是指通过规范的制度建设，实现中央与地方、地方与地方的利益转移，从而实现利益在地区间的合理分配。这种利益补偿机制主要表现为建立规范的财政转移支付制度。国际上关于解决生态环境利益补偿问题主要有2种观点：一种是通过公共财政支付；另一种是利用市场化的手段进行补偿。一般认为，财政支付实现生态补偿在实践中存在诸多缺点，如代理成本高、资金使用效率低下、目的性不强等。生态补偿主要依据公共产品补偿理论和生态环境价值理论；西方经济理论在研究公益性源时，主张利用税收实现森林资源外部效益的内部化，解决投入问题。土地沙漠化治理提供的产品是生态服务，在提供产品的过程中虽然能使土地拥有者获得一定的经济效益，但更多的是发挥其生态、环境、景观和社会等外部效益。如中西部地区为了谋求公平而损失效率、为获取全局利益而牺牲局部利益所进行的天然林保护、退耕还林等，就是一项“积极的”或“正的”外部性经济活动。这种外部性由于没有市场价值和社会资本的特性，因此，市场无法对其进行补偿。只有通过政府的宏观调控，借助法律的力量，基于市场，采用税费的方式，对土地沙漠化治理中环境资源生态服务的接受者征收生态补偿税，然后再以相应的财政拨款方式返还或补贴给经营部门或个人，实现生态效能的价值补偿。显然，完善的生态补偿制度对土地沙漠化治理会起到重大甚至决定性的作用。

2 现行生态补偿制度的缺失导致群众治理沙地的积极性不高

人类赖以生存、发展的环境资源主要包括土地、森林、空气、水等自然生态系统，它们作为一种自然生态公共产品，具备了公共产品所具有的种种特性。生态补偿制度是通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化，通过制度设计解决好生态产品消费中的“搭便车”问题，以及通过制度创新解决好生态投资者合理回报的一种制度。它是自然资源有偿使用制度的重要内容之一。所谓自然资源有偿使用制度，是指自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源的过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的法律制度。《中华人民共和国森林法》(1998)规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。《中华人民共和国森林法实施条例》(2000)规定：“防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利”。从2001年起，国家财政支出10亿元在11个省进行试点，还拿出300亿元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程等。2003年，国务院《关于加快林业发展的决定》中对森林生态补偿问题给予了充分的肯定。但是到目前为止，国家还没有出台系统而完备的关于沙地治理生态补偿的管理办法，也没有出台较为系统的沙漠化治理的生态补偿法律法规。

在社会主义市场经济条件下，对于参加沙地治理的个人或企业来说，动力来源应该是林木产生的经济利益(尽管在这一过程中，会产生环境保护的生态效益和社会效益)，总之，西部地区的沙地治理始终是和林农或者林木企业的经济利益联系在一起的。所以，对于从事退耕还林和土地沙漠化治理的企业或者个人，更多的应该是政策扶持、资金补贴、税收优惠。然而现实与此相反，中国沙地治理中面临着成本危机、效益低下等问题，治理主体的利益难以得到有效保障。应该把沙漠化治理和当地的经济发展紧密结合，这样才能建立起沙漠化治理与经济发展相互促进的长效机制。

森林生态效益的受益者是全社会，外部经济效应内部化是市场经济学关于政府在市场失灵中具有调节经济的作用和职能的一个重要理论。在国家的财力不足以对森林的生态效益进行完全补偿或者补助的情况下，对受益对象收取森林生态效益补偿、补助费，既符合我国的国情又容易被人接受，同时也可在一定范围内消除社会财富分配的不公平。因此，加快出台系统而完备的关于生态效益的补偿、补助制度，以提高民间力量参与土地沙漠化治理的积极性，吸引社会资金投资治沙产业，是我国沙漠化治理的当务之急。而目前政策制定的目标超前性和具体措施的滞后性严重挫伤了林农进行沙地治理的积极性，阻碍了我国治沙产业的发展，从而影响了我国耕地保护目标的顺利实现和整个社会的可持续发展。

3 沙漠化治理进程中生态补偿制度的创新构想

3．1 以科学发展观为指导，加强生态补偿立法的力度

树立科学发展观，统筹东部和西部地区的协调发展，提升东部地区对西部生态补偿的认识—生态环境是一种有价的公共资源，减少对环境的污染，并对被过度使用的生态环境进行补偿，在地区协调发展中实现环境外部成本的内部化，达到资源配置的最优化，才能实现可持续发展。必须转变观念，要清楚地认识到，不能片面地将生态补偿理解为东部和中部地区对西部地区的经济补偿，东、中、西部是经济发展的共同体，经济利益和社会利益是一致的，实现对西部地区的生态补偿，有利于全国的可持续发展和区域问的协调发展，符合科学发展观的要求，对促进和谐社会的构建有重要意义。因此，经济发达地区对相对贫困地区的补偿，不单纯是“扶贫”，更不是“恩赐”，而是利益的回归。事实上，国家为了保护生态环境，限制西部许多地方的开发利用，导致西部生态资源生产要素不能遵循价值规律在市场上自由流转，西部地区的产业利润率一般要低于东部及其他发达地区，其原因包含着西部对国家生态环境安全作出的贡献。同时，生态补偿机制是个法律问题，加强生态补偿立法，是建立和完善生态保护补偿机制的根本保证。为了确保能长期、稳定地通过政府间的财政转移支付，来加强对贫困地区生态环境保护的支持，也需要在法律上给予明确规定。

3．2 进行生态补偿机制的途径创新

首先，建立多层次、跨区域的森林生态效益补偿平衡机制。在国家尺度上，中央政府可以考虑向全社会征收生态税等；在流域尺度上，建立流域间的利益补偿机制；在区域尺度上，生态补偿的主体应包括国家、社会和区域本身。其次，建立生态补偿的财政制度。要确保森林生态效益补偿机制落到实处，关键在于完善我国的财政预算法律制度，为沙漠化治理生态补偿机制的建立奠定坚实的物质基础。笔者认为应从3个方面发展和完善这一制度：第一，完善立法，开征环境保护税；第二，强化环境税收的法律管理；第三，建立合理的财政法律预算体系。再次，建立多元化的森林资源产权制度。在市场经济条件下，我国森林生态建设主要依靠政府和市场，而产权结构则是影响市场和政府投资效率的重要制度基础。完善生态补偿机制首先应该在产权上确定沙地治理者的权益，依据沙地治理的特殊性、资金回收周期长等特点，延长沙地承包期限、扩大沙地经营及流转范围，在不影响沙地治理的基础上，给予沙地治理者在治理区域内的自由经营权，这些都成为鼓励民间力量参与治沙、提高治沙效率的必由之路。

3．3 实现生态补偿机制的政策创新

首先，补偿资金要预留合理的利润空间。如果补偿标准达不到盈利预期，现有的生产经营者会放弃对沙地治理的投入，沙地治理也会丧失对潜在资本的吸引力。其次，发挥政府和市场的双重调控作用。土地沙漠化防治的生态环境建设，既可以提供生态和社会效益，又可以提供经济效益。以恢复林草植被为主的沙漠化治理，一方面要靠国家的财力投入，另一方面要靠积极的政策措施，充分利用市场机制调动社会各方面的积极性。拓展森林外部效益内在化的市场渠道，在财政补偿机制的基础上，逐步建立生态效益的市场补偿机制。再次，应强化政府生态建设组织者和监督管理者的作用。生态建设，特别是沙区的生态建设是一项社会性、政策性很强的系统工程，需要政府对此有长期的规划和持续的政策，政府要采取行政、经济和法律等多种手段，动员社会力量投入，鼓励群众参与沙地治理，真正建立沙地治理的长效机制。

3．4 修订《中华人民共和国防沙治沙法》

应将生态补偿的具体规定加入其中，从而使土地沙漠化治理的鼓励措施法律化、具体化。我国的《防沙治沙法》与其说是一部法律还不如说是一个治沙的政治纲领，它缺少一部法律应有的具体性和可操作性。我国《防沙治沙法》第33条规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当制定优惠政策，鼓励和支持单位和个人防沙治沙。县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定，根据防沙治沙的面积和难易程度，给予从事防沙治沙活动的单位和个人资金补助、财政贴息以及税费减免等政策优惠。单位和个人投资进行防沙治沙的，在投资阶段免征各种税收；取得一定收益后，可以免征或者减征有关税收。”但是，至今我国还没有关于沙地治理生态效益补偿的具体规定，补偿金的来源及其发放都成为制约沙地治理的重要因素。所以，生态效益补偿制度作为我国沙地治理的一项重要制度，应该在我国的《防沙治沙法》中有明确的规定，对补偿资金来源、补偿主体、补偿标准和补偿对象等应加以规定，从而使《防沙治沙法》在我国的沙地治理中发挥更大的作用。

参考文献

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吕志祥(1967一)，男，甘肃通渭人，博士，教授，从事环境法和经济法研究。