论我国西南地区生态补偿机制的建立和完善

摘要：由于自然、经济、社会和历史等方面的原因，我国西南地区森林资源锐减、石漠化扩大、生物资源破坏严重，这些日益突出的生态与环境问题，已经成为西南地区社会经济可持续发展的制约因素，因此，建立适合西南地区现实需要的生态补偿机制势在必行。目前，虽然该地区在生态补偿方面取得了一定成绩，但还存在不少问题。应当通过健全相应法规政策、开征生态补偿税、建立区域生态补偿标准等措施完善该地区生态补偿机制。

关键词：生态补偿机制，生态环境，完善

中图分类号：D625 文献标识码：A　 文章编号：1671—0681 （2010）01—0098—04

生态补偿机制，是指以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，对生态环境功能或生态环境价值的补偿。生态补偿包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的地区、单位或个人进行经济补偿，对因利用开发自然资源而导致环境破坏或丧失环境价值、获取环境利益的单位和个人收取经济补偿等。我国西南地区地理位置比较特殊，在我国生态文明建设中具有重要作用，是我国的生态屏障。目前，为解决开发区域和保护区域、受益地区和受损地区，以及自然保护区内外的利益补偿问题，我国西南地区各省市正在积极探索建立省内和区域生态补偿机制，并为全国各地生态补偿机制的建立提供有益探索，这是贯彻落实十七大报告精神的重大举措。十七大报告中明确提出要“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。”[1]近年来，我国西南地一直高度重视经济发展与生态环境建设的有机结合，努力推动人与自然和谐相处。由于我国西南地区地形比较复杂，自然、经济和社会等方面比较脆弱，建立生态补偿机制对西南地区来说意义重大。西南地区是我国生态资源比较丰富的地区，在构建生态补偿机制方面，我们要认清当前存在的问题，协调各方利益关系，建设适合现实需要和未来发展的生态补偿机制。

一、西南地区建立生态补偿机制的必要性

我国西南地区是我国生态资源比较丰富的地区，同时也是我国自然生态比较脆弱的地区，长期以来，由于西南地区人口的过度增长、生态环境意识淡薄、历史的生态债务等方面的原因，生态环境不断恶化。加之，西南地区是我国一些重要江河的发源地，该地区生态环境的恶化势必影响我国其他地区经济发展和生态文明建设，因此，我国西南地区建立生态补偿机制势在必行。

(一) 建立生态补偿机制是贯彻落实科学发展观的重要举措

我国西南地区建立生态补偿机制，有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推动资源的可持续利用。该地区建立生态补偿机制的目的就是要推动经济又好又快的发展，加快生态建设。我国西南地区地形比较复杂，加之，喀斯特地形分布广泛，该地区石漠化比较严重，水土流失严重，生态环境建设任务艰巨。同时，西南地区是我国生态保护区比较多的省份，这些保护区大部分在该区的贫困地区，并且这些地区承担了十分重要的生态保护和建设任务，牺牲了一些地方发展经济利益。如果得不到有效补偿，势必影响保护生态环境的积极性，不利于区域协调发展和城乡统筹发展。

在我国西南地区生态环境比较脆弱的省市，贫困县所占的比例比较大，并且，生态功能区较多，生态保护和维护任务比较重，形成“人口膨胀——生态环境恶化——贫困”的恶性循环。为了保护自然保护区的环境和生物多样性，大多数生态区内的农民因此缺少生活来源导致生活贫困，没有更多的增收路子。这些使已成为生态贫民的农民面临着到底是要温饱还是要环保的两难抉择。此外，生物多样性保护和生态建设的共性和难题使保护者往往不是受益者，受益者往往不易逐一确定。同时生态建设回报率低，回报周期长，企业及其他群体不愿投资生态建设。只有通过生态补偿，才能调节成本和受益的关系，提高回报率，缩短回报周期。提高人们对生态环境保护和建设的投入，建设生态社会和生态经济，使人与自然和谐发展。[2]因此，如果不建立生态补偿机制，势必挫伤人们保护环境的积极性，导致生态服务者的利益无法实现，使科学发展观难以实现。

(二) 建立生态补偿机制是实现生态环境保护的内在要求

生态环境是指由生物群落及非生物自然因素组成的各种生态系统所构成的整体，主要或完全由自然因素组成，并间接地、潜在地、长期地对人类的生存和发展产生影响。生态环境是实现经济持续发展和人们生活水平逐渐提高的重要基础。[3]我国西南地区生态建设和环境保护的任务十分艰巨，由于生态环境的价值未被充分认识，加之技术因素方面的影响，在一定程度上影响了人们对生态保护和建设的热情。例如，贵州处于长江、珠江上游，对生态环境的保护，为下游地区的稳定发展作出了重要贡献。然而，贵州生态服务功能区的农民为了保护生态环境，维持生计技能的可持续性都成为没有解决的问题。以贵州省雷公山自然保护区为例，雷公山自然保护区是国家级自然保护区，严格的保护条例使区内动植物资源迅猛增长。然而保护区内核心区近3万群众生存和发展矛盾日益突出。当地基层干部强烈呼吁，尽快启动生态补偿机制，不能计老百姓拿着“生态存折”无处兑现，陷入生存与发展困境。 [4]这种情况在我国西南地区其他省市同样存在，西南地区肩负着比较重的生态保护任务，如果这些矛盾得不到合理解决，生态环境保护将会落空。

同时，随着人们生态观念和生态价值的形成，社会各界在生态保护方面的呼声日益强烈，迫切希望建立生态补偿机制。建立生态补偿机制是实现新时期环保工作的迫切要求，在全国政协十一届二次会议上，国务院特殊津贴专家、贵州省喀斯特资源环境与发展研究中心主任苏维词委员提出请求国家建立西部地区生态补偿长效机制的提案[5]。生态环境和资源不应是“免费的午餐”，为改善生态环境做出牺牲的人应该得到关心。只有实施有效的生态补偿，才能完成新时期生态环境保护和建设任务。

(三) 建立生态补偿机制是推进生态文明建设的重要手段

党的十七大报告把生态文明建设作为我国经济社会发展的奋斗目标之一，指出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。”[6]建设生态文明必须转变经济发展模式，国家把生态文明建设作为关系全局的重大任务，为西南地区建设生态文明、改善生态环境、转变经济发展模式，实现经济社会与资源环境协调发展指明了方向。

我国西南地区生态环境多样、复杂、脆弱，地区生态环境差异大，在制定生态环境保护政策和制度上需要具体论证。由于保护区群众没有得到合理的补偿，对自然保护区生态保护没有太大兴趣，如果不建立有效的生态补偿机制，就会影响我国生态文明建设的步伐。

(四)构建生态补偿机制是实现可持续发展的根本要求

1987年，以布伦特兰夫人为首的世界环境与发展委员会发表了《我们共同的未来》，正式提出了可持续发展的模式。该委员会把可持续发展定义为“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。[7]生态补偿机制是社会生产不断发展与资源环境容量有限之间矛盾运动的必然产物，它运用“资源价值论”的观念重新评价生态环境资源的现实价值，运用政府调控与市场化运作的方式让开发、利用、破坏生态环境资源的人们支付相应的经济补偿．用于生态建设和环境保护，以便为社会发展提供可持续利用的资源基础和生存环境。

目前，由于人们对自然资源的不合理利用，我国西南地区生态环境遭受严重破坏。加之．生态资源的保护者得不到充分的补偿，各种利益矛盾日益突出，这些成为制约西南地区经济社会可持续发展的瓶颈。生态补偿机制作为一种有效生态资源管理模式，既可以扫除人们追求经济利益时对生态环境的破坏，也可以在构建和谐社会的过程中调节人与自然的关系，最终保证该地区可持续发展顺利进行。

二、我国西南地区生态补偿的现状

我国西南地区生态文明的实践与探索始于20世纪80年代，在探索生态文明建设道路的同时，西南地区各省市在生态补偿方面也进行了许多探索和试点工作，取得了一定成效。主要表现在：一是生态补偿的工作格局已初步形成。2005年8月14日至15日，西南六省区市经济协调会第20次会议在贵州省贵阳市举行，在会议上西南六省就相关生态文明建设和生态补偿等一些问题达成共识，明确了加强生态文明建设和投入的决心。经过几年的实践，在生态文明建设方面取得了一定的成绩。目前，贵州将全省划分为5个生态区．即东部湿润亚热带常绿阔叶林生态区，中部湿润亚热带喀斯特脆弱生态区，北部湿润亚热带常绿阔叶林生态区，西部半湿润亚热带针阔混交林生态区，草山喀斯特脆弱环境生态区。这些生态区的划分有利于因地制宜，实施不同的生态补偿机制。此外，《广西生态功能区划》将生态功能区划分为3类一级生态功能区、6类二级生态功能区、74个三级生态功能区，确定了9个重要生态功能区。这些生态功能区的划分是生态保护与建设规划、资源合理开发与保护、产业布局和结构调整的重要参考依据，对广西生态文明建设和促进广西可持续发展具有重要意义。二是制定和完善了相关政策法规。云南省是我国最早开始征收生态环境补偿费的地区，目前，全国各省已效仿云南实行矿产生态补偿税费征收政策。2005年4月7日云南省财政厅厅务会议通过了《云南省森林生态效益补偿基金管理实施细则》，规定了森林生态效益补偿标准、资金来源、监督主体等。2005年底，开始制定《国家收购天保工程人工林》的有关政策，最后采取每亩林地单纯补助造林成本212元，国家适当补助，所有权和经营权还在林农T-中的方案，这个方案林农也可以接受，因为目前受公益林采伐政策的限制，即使林木成材了他们也不能随意砍伐；而赎买以后，林农不但收回了造林成本，仍能继续享受每年5元／亩的生态补偿，以后的间伐所得仍归自己。[8] 贵州省贵阳市2008年1月1日起施行《贵阳市生态公益林补偿办法》，规定了本区域生态公益林补偿办法，为其他地区制定相关政策提供了指引。此外，贵州两会代表还提议修订《贵州省红枫湖百花湖水资源环境保护条例》，并建议建立跨行政区域的红枫湖、百花湖生态保护机制。由此可见，我国西南地区各省市正在为建立生态补偿机制积极探索，并得到了人民群众的认可。

经过多年的探索，西南地区各省市在生态补偿机制方面取得了可喜的成绩，但由于机制不健全，补偿不能完全按照规定进行和生态服务提供者的利益得不到保护的事情时常发生，生态补偿方面还存在不少问题，具体包括：1．生态补偿的法律法规不完善，有关生态补偿的规定比较零散，适用性不强。我国已有的生态补偿规定一般散见于不同层级的立法中，并多为原则性的规定，无法具体指导实践。生态补偿作为一项新生制度，迫切需要专门立法来指导和调整广大社会各主体的行为，满足新形势下生态补偿的现实需要。2．生态补偿政策与现实脱节，补偿标准单一、偏低。以贵州省公益林为例，该省公益林大多划在公路沿线及较为平缓的地带，有的还是当地木材主产区，一旦被划为公益林并进行生态效益补偿，其补偿费远远低于林木本身应有的经济价值。[9]所以，林农极不愿意把自己的林地界定为公益林，对于依靠林木的经济价值作为生活来源的林农来说，其丧失的经济利益得不到充分补偿。有的生态保护区因保护生态环境出现极度贫困的现象，完善生态补偿政策迫在眉睫。3．生态补偿资金来源少。生态补偿融资渠道主要有财政转移支付和专项资金两种方式，其中财政转移是最重要的资金来源。开展环境保护和综合治理工作需要投入较大的人力、财力和物力，但由于地方政府财力有限，所需经费缺乏，在生态补偿政策落实上困难重重。4．生态补偿体制不健全，部门行政色彩浓厚，补偿管理多元化。生态环境保护管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门，这些部门主导着生态保护政策的制定和执行，生态补偿实际上成为“部门主导”的补偿。以部门为主导的补偿，责任主体不明确。在监督管理、资金投入、项目整治上难以形成合力，使生态补偿效率低下。

三、我国西南地区建立和完善生态补偿机制的对策建议

西南地区各省市的生态补偿机制仍处于初级阶段，还没有统一的法规和制度，不同区域的生态补偿模式也千差万别。在建立生态补偿机制时应坚持“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁污染谁付费”的原则，选择适合本区域生态功能区的生态补偿模式，不断完善政府生态补偿的调控手段，充分发挥市场机制作用，逐步建立法律化、规范化的生态补偿机制。

(一) 完善相应法规或条例，用法律形式，落实生态补偿机制

环境财政税收政策的稳定实施，生态项目建设的顺利进行，生态环境管理的有效开展，都必须以法律为保障。用法律形式，落实生态补偿机制。生态补偿是一项公共事业，具有全局性和复杂性，并且需要补偿的大多是弱势群体，因此，我们要从法律上保障弱势群体的利益得以实现，实现社会公平。应尽快完善相应法规或条例，明确生态补偿主体和对象、补偿的方式和途径以及补偿资金的筹集渠道等。否则，生态补偿机制将难以建立，生态环境服务者的利益也无法保障。

(二)扩展生态补偿的资金来源

1．首先，国家的财政专项支出是生态补偿资金来源的重要渠道，中央财政应增加用于生态补偿的预算规模和转移支付力度。建立我国西部生态补偿基金，用于西部生态建设项目的信贷和贴息。国家还可以通过国债资金的带动作用来指引生态补偿资金的增加，执行科学合理的财政转移支付制度。国家还应建立地方政府问的横向财政转移支付制度，同时西南各省市也应建立地区间的横向财政转移支付制度，实行下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对生态保护地区的财政转移。2005年初“珠江压咸补淡应急调水”在贵州启动，持续了l0多天的开闸放水使贵州的水资源经过1336公里的长途跋涉进入“珠三角”，让受咸潮影响的1500万沿海居民喝上了贵州的淡水，农作物得到灌溉。[10]生态保护区居民为了保护生态环境生产生活都受到了限制，我们应该建立横向生态补偿机制，使生态服务提供者得到合理的补偿。

2．开征生态补偿税，建立生态补偿基金

征收“生态税”，保证补偿资金有长期稳定的来源。开征新的统一的生态环境保护税，建立以保护环境为目的的专门税种，不仅可以消除部门之间交叉、重叠收费的现象，还可以使受益者负担部分补偿费用，体现公平合理原则。同时，生态补偿基金具有预防生态恶化、补救生态损失等功能。生态补偿基金来源的构成为政府的财政拨款或专项资金，资源开发企业就生态补偿上缴的专门资金。开征生态补偿税，建立生态补偿基金，做到专款专用，对严重破坏生态环境的生产生活方式利用税收手段予以限制，有利于生态环境的恢复，有利于环境友好型社会的建立。

(三)建立区域生态环境保护标准，实现生态补偿规范化

某地区或某单位完成生态建设和环境保护的任务，达到生态环境保护标准，是给予一个地区或一个单位生态补偿的基本前提。如达标了，应当给予相应的补偿；而不能达标的，就要扣减相应的补偿经费；对环境造成污染的，应由责任主体做出相应的赔偿。[11] 根据环境资源状况，允许并鼓励地方政府在统一的生态补偿机制框架下制定与地方相适宜的措施，建立区域生态环境保护标准。

目前，西南地区各省根据实际情况划分不同的生态功能区，这些生态功能区的生态条件有所差别，并且这些功能区保护的措施和要达到的标准也不尽相同。阂此，建立区域牛态保护标准是必要的，各省市正在积极探索区域生态环境保护标准。

(四)积极探索市场化生态补偿模式，动员和引导社会各界参与生态补偿机制的建立

充分发挥西南地区的管理体制和自然资源优势，积极探索资源使用权、排污交易权等市场化的生态补偿模式。两南地区水资源丰富，完善水资源有偿使,ql制度是非常必要的，同时，应积极探索建立区域内外水资源使用权出让、转让等制度，充分发挥地区优势。此外，还应逐步建立政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。我国西南地区旅游资源丰富，独特的喀斯特旅游吸引着现代都市人，吸引着全球的目光，这给我国西南地区引进资金提供了条件。积极引导国内外资金投向西南地区生态环境保护、生态建设和资源开发，逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿机制。

生态补偿机制的奏效必须靠人，应广泛吸收相关利益主体参与生态补偿机制的建立。这样有利于调节生态保护背后相关利益者的经济利益关系，进而形成有利于生态环境保护的社会机制。

(五) 构建生态保护职责和生态补偿对称的评估体系

生态环境评估体系，是生态补偿的一个非常重要的部分，是确定是否采用此种补偿方式、补偿规模多大、利税分配的基础，应组织专家开展深入研究，建立一套相应的生态环境评估体系。

构建生态环境补偿基金使用效益评价体系，提高补偿资金使用效率和效益。在生态功能区，要明确当地政府和管理部门得到生态补偿资金后，应该履行相应的职责和应负的责任。以生态环境补偿基金使用效益评价体系，评估地方政府和管理部门履行职能的状况、生态补偿资金使用的效率及经济效益，奖优罚劣，实现生态保护职责和生态补偿受益对称。[12]

(六)鼓励各地区积极开展试点工作

为探索建立生态补偿机制，我国一些地区积极开展政策，取得了一定成效。在探索生态补偿机制方面浙江省一直走在全国前列，继2005年出台《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》、2006年出台《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行办法》之后，2008年又出台了《浙江省生态环保财力转移支付办法》，成为全国第一个实施省内全流域补偿的省份。西南地区各省市在鼓励地方政府开展试点工作时，可根据具体情况借鉴我国其他省份的成功经验，确保试点工作的顺利进展。

针对生态补偿，云南省已经展开了一些探索性的尝试，建立了草原资源生态补偿、湿地保护区的生态补偿、自然保护区生态补偿等，目前正在积极探索流域生态补偿机制，推动生态环境保护工作的顺利进行。贵州省在生态文明建设的过程中，用20年的时间，成功建立了毕节实验区，又创立了黔东南生态文明实验区，不仅解决了云贵川石漠化的治理问题，而且也走上了农民致富的道路，实现了生态促发展。此外，广西省还建立了广西河浦海草示范区，对保护沿海生态系统具有重要意义，并已经积极探索建立适合该生态功能区的生态补偿机制。由此可见，我国西南地区各省市有能力在生态保护方面继续前进，积极开展试点工作，建立适合各地区发展的生态补偿机制。

建立生态补偿机制是贯彻落实科学发展观的重要举措，也是西南地区各省市落实新时期环保工作任务的迫切要求。近几年来，我国西南地区生态环境有所改善，但总体上生态环境还十分脆弱，为保护已有的生态建设成果，充分发挥生态功能区的作用，建立生态补偿机制势在必行。西南各省市建立生态补偿机制也是市场经济条件下有效保护生态环境的重要途径，同时也是统筹区域协调发展的重要方面。

参考文献：

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[12]王健．我国生态补偿机制的现状及管理体制创新[J]．中国行政管理，2007，(11)．

作者简介：吴红字，贵州大学法学院副教授，研究生导师；马风娟，贵州大学法学院研究生。