气荒下的博弈：煤改气势在必行 但并非一蹴而就

气荒背后，诸多矛盾显露，多方博弈相互交织：各政府部门之间、地方与央企之间、市场与体制之间集中爆发了矛盾和冲突。拨开事情表面的尘嚣，政策制定者综合协调不够，某些地区操之过急等系列问题逐一浮出水面。

2017年11月16日，重庆南岸融侨半岛，等候加气的出租车排起长龙。无聊的司机师傅有的三俩攀谈，有的闭目养神。

曾经充斥着重庆城区的两万辆出租车一时难觅踪迹，因为相当一部分在排队加气。着急用车的乘客只能在百般寻觅后，望眼欲穿。

即便这里是中国最大的天然气产地，也无法对车辆加气实行敞开式供应。

而在武汉、杭州、合肥、郑州等多个城市，同样的一幕也在轮番上演。2017冬季如此寒冷，人们却在重新适应排队等待。

甚至在晋、陕、蒙气源地，“靠气吃气”的优势也荡然无存。“山西不喊、不要，不等于不缺气。目前全省天然气缺口高达12亿方，供气形势越来越严峻。”2017年12月13日，在为中央迎峰度冬能源供应保障督导调研组特别召开的座谈会上，谈及山西近期的天然气供需状况，该省发改委副主任赵友亭言辞焦灼。

座谈会一结束，赵友亭便急匆匆前往“三桶油”位于北京的中石油天然气销售总部，协商气源供应问题。

武汉告急，郑州告急，呼和浩特告急……天然气短缺成为今冬各地的头等能源大事。

需求高压之下，诸多矛盾显露。有关政府部门协调、地方与央企、市场与体制、管道气与LNG的讨论甚嚣尘上。

“气荒”这一社会级现象背后，汹涌着怎样的博弈？各方莫衷一是的情况下，天然气市场化的路径该如何选择？“煤改气”沦为“气荒”撒气筒的背后，真相又是如何？

“煤改气”止步？

2017年12月4日，环保部下发一份特急函件称，近期检查发现，部分地区以电代煤、以气代煤工程尚未按计划完工。凡属没有完工的项目及地方，可以继续沿用过去的烧煤取暖方式或其他替代方式，已经完工的项目及地方，必须确保气源、电源稳定供应以及价格稳定。

这份特急函的下发从侧面佐证了今年“煤改气”过程中对于部分地区气量、气源以及进展程度的估计不足。

一周后，在环保部与河北省联合举行的媒体座谈会上，河北省住房和城乡建设厅燃热中心主任焦世清疾呼：“气代煤完成的数量太多了！”

据悉，2017年年初，河北省委省政府确定的计划是气代煤、电代煤一共完成180万户，然而实际情况是，河北省共完成农村气代煤电代煤253.7万户，其中气代煤是231.8万户，电代煤是21.9万户。

2017年12月17日，环保部发布了能源专家就“煤改气”答记者问的相关内容。在清华大学研究生院院长、原热能工程系主任姚强看来，今年我国出现的天然气供不应求的紧张局面是需求侧超预期规模增长的同时，供给侧出现始料未及的减少所共同造成的。

我国天然气消费主要可以分为工业燃料、城镇燃气、燃气发电、交通用气等类型。数据显示，2017年1-10月，全国天然气消费量1865亿立方米，同比增长18.7%，其中，城市燃气增长10.1%，工业增长22.7%，发电增长27.5%，化工增长18.2%。

对此，环保部表示，民用“煤改气”并非是新增天然气用量的大多数。到目前为止，“2+26”城市实际有319万户完成了“煤改气”，加上集中供暖锅炉改气，预计采暖季将新增天然气需求量为50亿立方米左右。平摊到120天供暖季，即日均需求增量4200万立方米，仅占新增用气量1.3亿立方米的30%。

对于天然气供应短缺造成的一系列社会波动，姚强坦言：“部分地方出现了一些不正常的情况，如，由于民用气和非民用气价格双轨制，一些城市燃气公司‘趋利’，打着民用气的名义申请到更多天然气，之后却将低价购得的民用气销售给出价更高的非民用使用，赚取差价，从中牟利，使本该保障民生的天然气供给更加紧缺。但总体来看，‘气短’现象只是暂时的。”

对此，国家发改委能源研究所研究员姜克隽表示认同。在接受《能源》记者采访时他一再表示：“在一个新的能源品种快速上升的过程当中，肯定会出现这种问题。只不过目前的网络发达等将这一问题放大得无比严重。但就我个人来看，与往常推行政策时相比，目前情况仍处于比较平稳的阶段。”

由此可见，“煤改气”势在必行，但并非一蹴而就。今冬出现的民用、工业用气紧张导致的备用方案的启动，包括重启华能燃煤机组，均是结构调整中出现的短期问题。“煤改气”暂缓并不意味着停止，而是在为下一步的调整蓄力。

“气荒”背后的博弈

雾霾天气长期困扰北方地区，在京津冀地区尤为突出，国家治理空气污染的信念也是坚定不移。作为北方雾霾的重要来源，冬季取暖的散煤燃烧自然在整治之列。

2016年10月，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组第七次会后，国家开始陆续在北京周边设立“禁煤区”。与此同时，各地开始大力推进“煤改气”、“煤改电”工程。

决心很大，执行也很高效。各地可见形形色色的宣传条幅，不乏“多少天攻坚”这一类战斗话语，甚至有对烧煤卖煤行为的“谁卖煤就抓谁，谁烧煤就抓谁”恫吓口吻标语。目的很明确——完成任务，达成指标，列举条目，标准考核。

政策的出发点是利国利民，然而，当一个涉及生产中燃料升级换代、关系民众取暖生活的能源结构改革工程是以环保为主导因素进行推进，便让业内人士不甚担忧。

究其源头，已经凸显的各方矛盾背后，有改革政策在制定和推进过程中存在制定前综合协调不够、单方面推进、执行操之过急等问题。

从横向协调来看，要让一个煤炭为主力能源的国家彻底扭转原来的能源结构，是极为复杂的系统工程，涉及的部门不仅是一个环保部，还有发改委、住建部、能源局等，所涉及的能源价格调整、能源稳定供应、群众安置、管道改造、落实标准等，都很难在短时期内一蹴而就。

分析人士指出，环保部下发的特急文件，表面是清洁能源供暖政策的“倒退”或是“停歇”，实际却是面对现实及时“刹车”，是对一刀切政策的补救。当然，“煤改气”主导政策的环保部不应成为“气荒”的撒气筒，对于这一问题要多角度看待。

国有重点大型企业监事会原主席季晓南在《能源》杂志年会上分析说：“这次天然气供应短缺，表面来看，是环保部‘煤改气’与天然气供应不相匹配、不相适应造成，但我个人认为只是一个导火索，背后仍有一些深层次问题，包括我国油气基础设施投资力度放缓，天然气储备能力有限等。”

对此，国家能源局原副局长张玉清也给予认同，并表示今年天然气供应短缺主要有三方面的原因，即天然气储备能力落后、秋冬季取暖爆发式增长，以及预案上考虑不足。

关于政府部门间协调的问题，姜克隽坦言，从国家能源局当初制定的能源规划看，远远大于现在的数字。现在普遍地来说是我们跟不上能源局的规划，实现不了能源局规划的目标。

从纵向协调来看，执行才是政策能否落实、如何落实的重中之重。姚强认为，出现天然气供应短缺的时候，基本的政策应该是“压非保民”，即压低非民用气，保障民用气。但很多地方措施不落实，未能及时制定严格的、详细的、能落地的“压非保民”措施，未能将增加的用气量用于民用，而给了工业。

除此之外，业内人士还指出，基层执行过程中的“走样”和“盲目”并非完全是主观恶意，只是在这种运动式的、限期执行完毕的压力下，在定任务、下指标的形势下，即使可能基层对改革对象情况的掌握要比上级更精准，基层依然没有任何商量的余地、腾挪的空间。这在短时间的改革推进中，尤为明显。

针对今年气源紧张的问题，姜克隽分析说，2017年恰逢“大气十条”最后一年，很多地方改革进展缓慢的省份，试图达到目标，便导致了天然气突然间消费量的急剧增长。而环保部的及时纠偏是应急之策，并非朝令夕改。

谁在搅动市场？

中国天然气产业发展并不成熟，但随着天然气消费快速增长，尤其是“煤改气”的推手作用，供气安全保障问题日益严峻。

季晓南表示，缘何造成天然气储备不足，除偶然因素和天然气供应如何衔接之外，还有一个很大的问题在于，2008年金融危机特别是2014年原油价格大跌以后，中国在油气方面的投资包括基础设施建设放缓，没有完全按照原有的设计建设到位。

“我们一直在呼吁，不仅要有原油储备，还要有天然气储备，中国目前相比国际平均天然气储备水平差距还比较大。国家将原油的储备定为战略储备，对于天然气的储备到底放在什么地位？是战略储备还是商业储备，是季节性的短缺还是长期的，这个值得讨论。”季晓南说，“原油目前已经进入三期储备，是作为国家安全的战略储备，同时也有商业储备，政府财政的资金以及政策的重视是力度比较大的。那么天然气储备会带来的问题是，冬季供不应求，夏季供大于求，这个峰谷之间的储备成本由谁来承担？”

对此，姜克隽受访时也表示认同：“战略储备的概念，是沿用冷战的思维而来的，是对于国家安全的担忧。但从目前看来世界平和的态势非常强，因此我国的战略储备，包括石油也达不到美国那样一个长期的强度，储备的量越大自然成本越高。从保供的角度来讲，还是要由央企来承担保供压力，这给央企带来的一个好处就是他们的市场可能会因此越来越庞大。”

但是，国际油价的下跌已严重影响了“三桶油”的盈利能力，其目前的财力是否还能承担额外的天然气大量储备和基础设施建设的费用负担，也是天然气储备面临的问题之一。

另一方面，在此次“气荒”中矛盾较大的，还有被抬高的液化天然气价格。

虽然发改委2017年12月1日已发出通知，警告企业不许涨价，甚至表示，将依据《价格法》、《反垄断法》相关规定严肃查处，但引述业内人士指，就算发改委进行价格管制，也难以压制供需失衡所引起的急剧上涨。

2017年9月以来全国LNG市场平均价格涨幅已经翻倍。12月2日LNG价格继续全线上涨：东北地区LNG均价7900元/吨，涨幅787元/吨；内蒙地区LNG均价7808元/吨，涨幅316元/吨；山西地区LNG均价7958元/吨，涨幅141元/吨；陕西地区LNG均价7582元/吨，涨幅93元/吨；河南地区LNG均价8150元/吨，涨幅67元/吨。

天然气市场化，在加强市场对资源配置的作用的同时，也带来了包括哄抬价格、行业垄断等一系列值得思考的问题。

季晓南强调，天然气的管理体制改革，并非天然气完全放开，完全国际化、市场化，就能达到随时平衡。市场在资源配置中发挥决定性作用，这个重要判断和方向毫无疑问，但是真正落实，还要考虑到油气在市场调节方面的局限性。因此对于市场化的问题要通盘考虑，并不是无序放开就能解决问题，还是要发挥市场和政府“两只手”的作用。

央企成“背锅侠”？

近段时间以来，尽管“三桶油”全力保供应，但由于供暖季需求旺盛，天然气短缺的问题仍在蔓延，除了京津冀等华北地区，南方等多省也开始出现供应不足的问题。受此影响，不少下游用气企业由于限气而不得不停产。

为保证华北地区供暖季的天然气供应，除河北、河南、山西和陕西等地天然气供应紧张，南方多省也出现了供应困难的问题。地区性缺口引发一系列气源矛盾，气源地陕西屡屡上演“气荒”也成为突出的结构性矛盾点。

早在2007年，陕西天然气占一次能源消费的比例就已经达到了8.3%—10%。目前，陕西本地天然气气量55.3%外输，44.7%自用。这一绑定华北、兼顾自用的策略，在促进发展的同时，也为日后的气价摩擦埋下了伏笔。

近几年中石油与陕西省已为气价问题持续拉锯。气源地陕西作为中石油最主要气源地之一，为保供北京做出了贡献，且国家相关政策也提出向西部倾斜，陕西方面认为低价拿气合情合理。

然而，2017年9月12日以来，上海石油天然气交易中心联合中石油天然气销售分公司陆续举行了多场管道天然气竞价交易，由此导致的价格走高，且对于陕西、内蒙古的定价方式、定价范围遭陕气协抵制。因为陕西最新的天然气基准门站价为1.24元/立方米，上浮20%后限价为1.488元/立方米。天然气竞价西部专场的价格区间超过了这一政府确定的门站价区间。据上海石油天然气交易中心公告，此次竞价参与用户为陕西、内蒙古LNG工厂，竞拍底价1.43元/立方米，最高限价为1.70元/立方米。

陕西省燃气设计院院长郭宗华接受记者采访时表示，在海气已上岸多年且量不断增大的情况下，沿海一带可用海气，气源地缺气是说不过去的。资源地多贫困地区，当年为了布井和建设管道，地方也是付出了代价的，希望处理好央企和地方关系。

一位业内人士分析认为，今年下游天然气需求快速增长，中石油国内产量有限，不得不加大进口气供应，由于进口气价与国内气价倒挂，在供暖季保供的刚性要求下，中石油面临较往年更大的成本压力，构成了其涨价的推动力。

除地方存在供需矛盾之外，民营企业在政府政策、上游巨头、民生保供等问题中存在的困境也受到多方关注。

新奥能源控股有限公司（以下简称“新奥能源”）于2017年12月初收到当地政府应急管理办公室的《关于启动天然气保供应应急预案的通知》。作为石家庄主要天然气供应商，新奥能源被要求配合“停止所有洗浴中心用户用气”、负责“停止所有工业企业生产用气”、配合“对各级机关、企事业单位、商场超市、写字楼、文体娱乐场所等公共建筑实施限量供气措施”。

对此，新奥能源相关负责人接受《能源》记者采访时表示，面对此种局面，无论是上游三大油、还是终端销售新奥能源，都在全力以赴保供应。今冬天然气供不应求的现状是天然气行业发展过程中的一个暂时性现象，一定程度上反应了行业发展过程中储备不足、需求不匹配的矛盾，但随着春节前气温有所回升，居民、学校等用户采暖需求下降，工厂放假等因素共同影响，天然气供应紧张局面将逐步得到缓解。

“即使在缺气、亏损的情况下，也要做到保供，让人觉得天然气行业是可以依赖的，这也是目前天然气企业保供的关键一点。”姜克隽说，保供压力之下，矛头多指向“三桶油”。但央企自身同样面临政策、民生、气源、气价等多方压力，天然气缺口的责任不应该由其全部买单。

管道气与LNG谁主沉浮？

2017年支撑我国天然气市场消费增长的主要资源是国产常规气和进口天然气，资源每年的增量不足以支撑天然气市场连续300亿立方米的年增量。进口LNG和进口管道气也受到接收站、管道能力和进口气价资源的制约，如何平衡两者的投入力度才能更好地保障供气安全成为“气荒”形势下的关注点之一。

自2017年9月以来，国内作为管道气补充气源的LNG价格连续上涨，主要消费地区华北地区的LNG价格已经在8000元/吨以上。至12月1日达到历史新高9400元/吨（黑龙江大庆中瑞），折合6.7元/方。河北、河南、山东等地区平均报价均已在8000元/吨的高位，涨幅超过60%。

对此，陕西省燃气设计院院长郭宗华表示，本次LNG涨价风波，有利于管道公司发展用户，但也不能过高估计LNG点供用户立即转为管道用户，主要是管道不可能迅速建好，再则不少用户对管道公司收取初装费太高意见大。LNG点供可否继续发展要视明年上半年价格而定，现在很难预测，今冬LNG价格对用户和供应商打击太大，短时间心理阴影难以消除。

据海关统计，2017年1-10月份，我国天然气进口5416.5万吨，同比增长了24.9%。其中，气态天然气2507.3万吨，同比增长5.9%；液化天然气进口2909.2万吨，创下历史新高，同比增长47.7%。

而环保部则称，2017冬季出现的天然气紧张局面，也与计划中的海外资源“掉链子”有关。如中亚气相比合同计划供应量减少了4000万-5000万立方米/日，使得新投运的陕西四线无法发挥作用，导致供应短缺，且主要集中在北方地区。

中国石油经济技术研究院天然气市场研究所主任工程师段兆芳博士接受《能源》记者采访时表示，未来更加看好管道气的发展。首先，管道气是呈现跳跃式增长的，尤其是在中俄东线天然气集输工程建成之后；其次，进口LNG相比管道气受影响因素较大，比如码头环境因素运输船无法靠岸、运输以及再汽化等因素。管道气相对于进口LNG来讲，稳定性更强，尽管前期基础设施建设投入较大，但长期来看，管道气供应和价格的维稳地位无法被取代。

值得关注的是，俄罗斯境内的天然气管道已达1100公里，将从2019年起向我国进行天然气供应。首年产气量达50亿立方米，到2024年，产气量达到380亿里立方米，相当于五个上海市的供气量。上述新增气源对缓解我国中上游气源供给不足，填补市场供应缺口，尤其是破解冬季采暖“煤改气”的气荒困局，具有重要意义。

对于未来价格走向，国海证券供过于求态势。预计“三桶油”将持续加大LNG进口力度并完善配套设施。2018年一批新的LNG接收站投产也将有望缓解供国内需失衡状况。