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刘满平:国家管网公司成立后,省级管网公司改革有三种可能

2019-08-22 13:32:28 中国能源报

随着《石油天然气管网运营机制改革实施意见》的正式印发,标志着我国油气管网改革正式进入实操执行阶段,国家油气管网公司(简称“国家管网公司”)也将应运而生。而国家管网公司成立后实际运营中面临的一大挑战,就是如何处理与省级管网公司关系。未来省级管网公司将会何去何从,也是业界比较关系的话题,对此,笔者谈下自己个人的观点与判断。

目前,对于省级管网公司的定义还没有统一的认识和规范,一般认为省级管网公司是地方国有企业代表地方政府控股的省级管道投资、建设、运营公司。初步统计,全国有21个省份组建了30多家省级天然气管网公司,主要职责为统一规划、建设及运营管理省内天然气管网及其他天然气相关业务等。这些省级管网公司中,如果按照“上游供气商能否与下游用户直接交易”以及“区域管网建设运营是否为特许经营”的区别来划分,省级管网公司具体运营模式可大致归纳为三类(注:此分类参考中石油规划院段兆芳等人所做的分类。)

以浙江为代表的“统购统销”模式,这种模式特点是当地省(市)政府授权管网公司特许经营当地天然气管网建设及运营,同时负责区内气源采购、天然气下游市场开发及销售,形成“多气源供应,全省一张网”,天然气供应商不能与下游用户直接交易。

以广东为代表的“允许代输”模式,这种模式特点是当地省政府授权管网公司特许经营省内天然气管网建设及运营,省内居民和公共服务用气采用统筹调配模式,由省管网公司统筹采购并销售给城市燃气公司,省内发电、工业等用户可直接与供气商签订合同,由省管网公司提供代输服务,收取管输费。

以江苏为代表的“开放型”模式,这种模式特点是上游供气商可直接与下游用户(包括城市燃气、终端用户等)签订购销合同,省内管道建设运营主体多元化,可以由供气商、用户等直接建设,也可以通过省管网代输。

上述三种模式是根据不同省份气源来源情况、市场消费等特点组建的,各有特点和利弊。按照油气体制以及油气管网运行机制改革意见,国家管网公司成立后,省级管网公司改革方向将主要有三种可能:

一是成为国家管网公司控股的子公司或参股子公司。目前现有三大油气企业在10多家省级管网持有股份,按照“国有大型油气企业在省级管网公司中所持股权,全部纳入国家管网公司”,国家管网公司成立后,其在广东、浙江省天然气管网公司中分别占有72%、60%的股份,自然成为第一大股东,部分省级管网公司成为国家管网公司控股子公司,还有一部分成为国家管网公司参股子公司,地方政府或其它投资者成为第一大股东。

省级管网公司如果成为国家管网公司的控股子公司,省级管网公司在法律上独立于国家管网公司,并拥有独立而完整的公司管理组织体系,在经营方面具有较大的独立性和一定的灵活性。同时,其经营活动也要受到国家管网公司的间接控制,要服从国家管网公司的总体战略和总体利益的需要。具体来说,一是剥离天然气销售业务,向单纯输配公司转变,向第三方公平开放;二是输配费用监管由省级及以下政府监管,不同企业的运费率不一样;三是规划、标准等要按照国家管网公司统一制定,省内管网建设放开,允许多元参与。

省级管网公司如果成为国家管网公司的参股子公司,其经营以及管理模式与仍然单独存在的省级管网公司一样。

二是成为国家管网公司省级分公司。国家管网公司成立后,从发展趋势看,很有可能在各省成立省级分公司。按照“鼓励地方以省级管网资产入股国家管网公司”,这些省级管网公司并入到国家管网公司去后就有可能成为其省级分公司。成为国家管网公司省级分公司后,其在法律上、经济上没有独立性,不具有法人资格,仅仅是国家管网公司的附属机构,在业务、资金、人事等方面受国家管网公司管辖。具体来说,一是只提供输气服务,不能买卖气,向第三方公平开放;二是运费率由整个国家管网公司统一决定,由中央政府监管;三是规划、标准等由国家管网公司制定。

三是仍然单独存在。对于那些没有成为由国家管网公司控股、参股或成为其分公司的省级管网公司来说,仍然可以单独存在。其经营模式也得与国家管网公司控股子公司模式相类似,即:一是剥离天然气销售业务,向单纯输配公司转变,向第三方公平开放;二是输配费用监管由省级及以下政府监管,不同企业的运费率不一样;三是规划、标准等要按照国家管网公司统一制定,省内管网建设放开,允许多元参与。只是经营自主权大很多。但从未来发展趋势看,单独存在的省级管网公司势必会遭到来自国家管网公司延伸至其运营区域内的竞争与挑战。

省级管网公司未来上述三种改革模式或方向中,成为国家管网公司控股子公司或省级分公司,优点是:有利于减少中间环节;有利于形成“全国一张网”;有利于统一规划、调度和协调。缺点是:来自地方政府的阻力过大,尤其是成为省级分公司的模式;而且不利于发挥地方在促进天然气协调发展的积极性。

如果不并入到国家管网公司,成为参股子公司或者仍然单独存在的话,此方案的优点是成本低,操作相对容易,也有利于各地方根据自己实际情况促进天然气协调发展。但缺点是,中间环节没有减少,也不利于统一规划、调度和协调,可能遭遇“肠根阻”,不能形成“全国一张网”。

从目前实际情况以及改革趋势,笔者个人判断,国家管网公司成立后,未来能够真正单独存在的省级管网公司会很少,或多或少地都得与国家管网公司沾上关系,很有可能按照“全国一张网”的思路,省级管网公司将会以市场化方式融入国家管网公司中去。至于以什么样的市场化方式,则会根据各地实际情况而有所差别,不宜一刀切。

(文|刘满平系中国油气智库联盟专家、经济学博士)




责任编辑: 张学坤

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