云南煤矿安全监察局推动煤炭产业高质量发展纪实

随着时钟走向2021年1月1日零时

2020年云南省煤矿安全生产

定格成了一串数字：

累计生产原煤5332.44万吨(调度数)

同比增长0.4%

发生事故5起、死亡9人

同比分别下降66.7%、62.5%

原煤生产百万吨死亡率0.169

同比下降62.6%……

这一组“还算满意”的数字，是给云南煤监队伍一年付出的最大回报——作为煤矿安全生产领域的“国家队”，如何改变全省煤矿数量多、灾害重、安全基础薄弱的现实，如何在全国煤矿安全生产工作日新月异的背景下奋起直追、融入洪流，如何更好地践行“人民至上、生命至上”理念、助力“平安云南”建设、融入“平安中国”战略，他们可谓如履薄冰、殚精竭虑。

破题：找准“标本兼治”之路

2019年10月28日，云南煤监局局长贺德安结束了他6月份履新以来的第15次下基层调研。和此前14次下基层相同，这次红河监察分局之行，找准云南煤矿安全生产的治理路径，是主要目的之一。

新中国成立以来，云南煤炭产业和全国一样，经历了由小到大、由弱到强、由乱到治的巨大跨越，为全省经济社会发展提供了重要的能源支撑。

然而，与日新月异的全国煤炭产业发展相比，云南地质条件复杂、煤层赋存条件差、煤炭产业起步晚、煤矿“多、小、散、弱”等，使得煤矿安全生产横向比的差距越来越大。

特别是2014年连续发生的“4·07”“4·21”两起重大事故，直接导致全省占比近九成的小煤矿开始了长达数年的停产整顿和资源整合状态，虽然得以正常生产的煤矿在此期间继续进步，但大多数煤矿陷入了“半死不活”的困境。

2019年6月19日，刚刚到云南任职的贺德安迎来了《云南省煤炭产业高质量发展三年行动计划(2019—2021年)》(以下简称《计划》)的出台。

《计划》提出的“煤矿数量控制在200个以内、百万吨死亡率低于全国平均水平”等指标在振奋人心的同时，如何推动落实成了新的难题——5年来，云南煤炭产业经历的资源整合、转型升级和供给侧结构性改革，都没有达到预期目标，煤矿普遍经营困难、投入欠账，尤其是保留煤矿的“盘子”尚未敲定，煤矿在去留抉择、升级改造和安全投入等方面等待观望、徘徊不前。

如何“破题”?

云南煤监局结合当年开展的“不忘初心、牢记使命”主题教育，在深入开展调研、形成14个调研报告的同时，组织全体干部职工开展集中研讨，逐步明晰了推动全省煤矿安全生产走“标本兼治”路径的方向——治标：即结合云南煤矿实际，持续强化监察执法、集中整治、打非治违，督促加强监管执法、盯守巡查、联合惩戒，以高质量的行政执法、高密度的监管盯守、高强度的惩戒措施防控事故;治本：即着眼高质量发展目标，系统推进企业落实责任、灾害治理、风险管控，引导推动关闭退出、革新技术、提升素质、优化系统，全面促进煤矿数量减少、做大做强，实现本质安全。

“标本兼治看似老生常谈，但真正做到并不容易。”贺德安表示，推动地方政府、煤矿安全监管监察部门乃至煤矿企业处理好眼前和长远的关系，把治标措施和治本之策有机结合起来，特别是促成政府层面下决心明确煤矿去留名单、监管监察层面祛除“停产整顿”的安全管控路径依赖、企业层面改变急功近利的惯性思维，云南煤监局为之大力“推销”、四处“游说”。

2020年的云南煤矿安全监察工作会议，找准“标本兼治”路径作为重点内容被写入工作报告，煤监机构的工作重心，也从更加注重管控安全到管控安全和引导服务产业高质量发展“两手抓”转变。

解困：起航“转型升级”之旅

2020年2月29日，罗平县树根田煤矿发生事故，造成5人死亡。这是当年全国第一起煤矿较大事故，在新冠肺炎疫情防控和煤矿节后复工复产的关键时期，这起事故举国关注，又一次给全省煤矿安全生产带来了巨大压力。但事后来看，这起事故也以其深刻教训推动了全省煤炭产业“转型升级”之旅真正起航——

事故发生后，云南煤监局立即启动反思机制，开展了深刻反思，并在省政府常务会议上汇报了煤炭产业突出问题和加快推进转型升级的具体建议，向省政府主要领导呈报了专报。

省委、省政府亦高度重视，主要领导亲自研究部署;3月5日，省政府召开所有班子成员出席的全省煤矿安全生产电视电话会议，出台《云南省人民政府关于整治煤炭行业加强煤矿安全生产的通知》(云政发〔2020〕9号)，全盘采纳云南煤监局建议，明确除曲靖市、昭通市、红河州、楚雄州楚雄市和南华县、丽江市华坪县、大理州祥云县、文山州富宁县等“三州五县”及省煤炭产业集团外所有州(市)、县(区)一律整体退出煤炭产业，限期2020年6月底以前完成煤矿重组任务。在制定“9号文件”相应配套文件的同时，挂图作战推进省委、省政府决策落实。

云南煤监局又进入了四处调研督导的模式。由局领导带队，跑遍了所有产煤州(市)、县(区)，宣传贯彻“9号文件”，与地方党委政府、煤矿企业一道深入研判形势，引导作出去留抉择、优化产业布局。

特别是对负责督导的昭通市，工作组一个矿一个矿做工作，对纳入关闭退出名单的一个矿一个矿现场验收。最终，全省煤矿数量从2019年末的433处减少到222处，3个州(市)、16个县(区)整体退出，提前实现30万吨/年以下小煤矿“出清”目标。其中，“9号文件”明确可以保留的祥云县，也结合自身实际选择了整体退出。

“淘汰一处落后产能，就是减少了一个重大危险源。

对保留下来的煤矿，同样重要的是推动其通过升级改造提升生产力和安全保障能力。”贺德安表示。

对此，云南煤监局建立监察员“一对一”联系服务煤矿制度，在逐矿研究的基础上编制了“一矿一策”的保留煤矿转型升级建议清单，积极引导煤矿企业突出“四个对接”(科学对接国家产业政策、精准对接省委省政府决策部署、有效对接自身资源条件、无缝对接监管监察工作要求)，着力“四个升级”(煤矿规模升级、生产系统升级、采掘工艺升级、管理水平升级)，走机械化、智能化、标准化的发展道路。

目前，云南煤监局提出的“四个对接”“四个升级”已经成为全省煤炭行业企业的广泛共识。

2020年9月，国务院督查组来滇督查煤矿安全生产工作，充分肯定云南煤炭产业整治升级取得的实效后指出，全省煤矿在数量减少49%的前提下，实现产量稳中有升、事故大幅下降，充分说明“标本兼治”的路径可行、云南煤监局服务产业高质量发展的做法可取。

更加让人欣喜的是，经过云南煤监局全程督促指导，位于富源县老厂镇的宏发煤矿建成了全省第一个智能化采煤工作面，迈出了“少人则安、无人则安”的重要一步，也为全省煤矿转型升级增添了信心、传递了正能量。

促动：夯实“安全发展”之基

事实上，煤矿的转型升级、产业的高质量发展，不仅仅是简单的技术进步，而需要管理制度、灾害防治、隐患治理、风险防控、支撑保障等众多因素的综合作用。

解决“人”的问题是首要的。

针对全省煤矿普遍存在的依法办矿管矿意识不足、安全管理人员配备不足、从业人员素质能力不足的问题，云南煤监局以开展“学法规、抓落实、强管理”活动为突破口，分级分类组织煤矿全员学习煤矿安全法律法规标准和“一规程三细则”，全省煤矿集体学习659班(次)、受众66387人(次)，网络学习57586人(次)，建立整改台账243份，对标对表检查整改隐患8299条;组织开展“矿长总工话安全”等活动，促进经验交流、相互借鉴。

同时，按照国务院关于职业技能提升行动和应急部、国家煤监局等关于安全技能提升行动的部署，全面升级煤矿安全培训，集中培训煤矿安全管理人员、特种作业人员、其他从业人员等“六类人员”28900人。其中，首次开展“五职技术员技能提升”专项培训，首次对发生事故和存在重大隐患的煤矿责任人员开展“靶向”培训，确保了正常生产建设煤矿安全生产管理人员100%持证、特种作业人员100%持证上岗、其他从业人员100%培训合格。

此外，云南煤监局针对“煤矿不会管、矿长不会当、工人不会干”的普遍问题，编印《云南省煤矿安全生产岗位责任制、云南省煤矿安全技术操作规程、云南省煤矿安全生产管理制度编制指南》丛书，包含58个煤矿安全管理岗位安全生产责任制、102个技术操作岗位安全技术操作规程编制以及煤矿136项管理制度编制的法律法规规章标准依据、编制要点和内容要求，指导煤矿健全完善制度、规范安全管理;

制定《云南省井工煤矿事故隐患排查表》和《云南省露天煤矿事故隐患排查表》，梳理明确井工煤矿15方面、295项排查内容，露天煤矿16方面、170项排查内容，督促煤矿严格落实事故隐患日排查、周分析、月总结、季通报制度，推进隐患排查治理制度化、规范化、常态化;

督促引导煤矿坚持切合实际、行之有效的“笨办法”，推广先进适用、安全可靠的“新技术”，加强重大灾害治理;

推进主体责任、安全培训、瓦斯治理、水害防治、提升运输、应急管理等六类示范煤矿建设，加强示范引领;

加强对煤矿应急管理工作的监察执法，组织实施应急演练、培训和督导检查，高标准实施专业救护队质量标准化检查考核;

专班专人、挂图作战，大力推进煤矿安全信息化建设，提升安全管理和安全监管效能……

2020年，全省一批煤矿成功使用了大孔径长钻孔、“两堵一注”封孔、水害物探、单轨吊等治理灾害的先进适用技术;

煤矿排查隐患34468条、整改33121条，投入整改资金25150.9万元;

16处煤矿初步达到示范建设标准;

矿山救护队伍评定特级队1支、一级队1支、二级队7支、三级队6支;

实现生产建设煤矿安全监控、人员定位、工业视频“三大系统”100%联网和远程在线监控，矿用设备监察管理系统、煤矿事故分析鉴定中心实验室等项目建设取得重大进展。

坚守：担当“为民守安”之责

出勤249天、加班96天、累计工作345天，到基层出差189天、深入井下监察62次，这是云南煤监局曲靖监察分局监察员杨文纲2020年的考勤表。

一年只休息了21天，他必须放弃大多数周末、节假日与家人团聚的机会;除去出差监察路程上的时间和查阅资料、制作文书的时间，他必须“到矿必下井”才能达到62次;估算参加学习、培训、会议等所需的时间，他必须在345天里加班加点才能完成草拟文件、填报数据、归档文书等“内业”工作。

杨文纲的考勤表，也是云南煤监局监察员们整体工作状态的真实写照。由于全省煤矿数量多、分布广，且大多在大山深处，最远的煤矿距离昆明700多公里、距离分局500多公里，开展煤矿安全监察的人力成本、时间成本都很高。

2020年，云南煤监局可参加现场监察执法的87名监察员累计开展监察13716个工作日、到煤矿监察9349个工作日，人均分别为157.7天和107.5天，其中监察分局的一线监察员大多数监察工作日达到了200天以上;尤其是四季度，针对全国煤矿事故多发的状况和全省煤矿安全的风险，省局、分局班子成员放弃休息，全局干部职工放弃休假，竭尽全力投入明察暗访，确保了煤矿安全形势平稳。

还有一个相对“偏门”的数据，同样能从侧面反映出云南煤监局默默守护全省煤矿安全生产和矿工生命安全的艰辛和付出：全局执法车辆一年里累计行驶81.9万公里，相当于绕赤道20圈。

守护煤矿安全的另一方面，是严格执法、重典治乱。

3月13日，泸西县一处煤矿在省政府“9号文件”下发后顶风作案，在安全生产许可证逾期已注销的情况下擅自组织人员入井采煤，被没收违法所得、处违法所得5倍的罚款，并提请地方人民政府予以关闭。

5月2日，云南煤监局开展节日期间明察暗访，发现石林县一处采矿许可证已逾期、安全生产许可证被依法注销长期停产的矿井擅自组织人员入井进行巷道维修和设备回撤等违法违规行为，省煤监局对此进行立案查处、公开裁定，实施行政处罚罚款126万元。

5月21日，富源县一处煤矿因存在通风系统不完善不可靠、提供的瓦斯巡回检查记录不真实等违法违规行为，被依法责令其停产整顿、暂扣其安全生产许可证，并处罚款151万元;6月22日，该矿因拒不执行监管监察指令，停产整顿期间违法组织生产，再次被罚202.06万元……

2020年，云南煤监局累计监察执法914矿(次)，查处事故隐患5548条(重大事故隐患23条)，下达执法文书5544份;实施行政处罚470次，责令停产整顿21矿(次)、停止建设23矿(次)，暂扣安全生产许可证40矿(次);查处重大事故隐患和严重违法违规行为典型案例30个，纳入联合惩戒“黑名单”管理1矿、2人，首次因违法违规生产将一处煤矿提请地方人民政府予以关闭;对发生的5起事故严肃查处，提请关闭煤矿2处，追究刑事责任9人、党纪政务处分20人。

创新：完善“聚力提效”之策

习近平总书记2020年11月对“平安中国”建设作出重要批示指出，要坚持共建共治共享的方向，全面提升科学化、社会化、法治化、智能化水平。云南煤监局坚持的“内提效率、外聚合力”工作思路，与习近平总书记的要求十分契合。

在“内提效率”上，云南煤监局以精准、规范执法为重点，坚持“一矿一策”编制监察执法方案，固化监察执法“四个会”(监察预备会、煤矿汇报会、隐患确认会、情况通报会)制度，力争检查方案、检查内容、隐患描述、现场处理、自由裁量“五精准”;

成立18个综合性执法组，优化监察组专业搭配，增强执法专业性;严格执行行政执法公示、全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”和重大执法决定集体讨论、重大行政处罚备案等制度;

严格执行“实施计划—编制方案—工作准备—现场检查—监察处理—通报情况—提出建议—整改复查—总结归档”的闭合执法工作流程;

成立专门的执法预审组，聚焦程序合法、记录清楚、描述规范、处置恰当、事实客观、证据充分、法律准确、裁量精准、文书完整、前后衔接等方面对监察执法文书前置审查，坚持统一尺度、查缺补漏、改错纠偏。

同时，着力推动问题整改，以做好监察执法“后半篇文章”提升执法效能。

2020年，对上级督查、日常监察执法发现的隐患问题清单移交地方煤矿安全监管部门，并点对点督办整改落实，累计移交隐患问题5083条，跟踪整改落实4829条。

项目化整改突出问题，对煤矿“双回路”供电问题，成立专班跟踪整改，并“举一反三”开展全省煤矿排查;对煤矿通风系统不完善问题，开展全省90处复工复产矿井通风系统逐矿专项审查;对煤矿“两闭锁”不可靠问题，开展“逢监察必验证”的“两闭锁”现场验证。

此外，把2020年确定为“能力提升年”，通过抓实“集中学、请人教、出去看、自己讲、下矿练、台上比”六件事，着力提升监察执法人员“看家本领”和履职基本功;开展全局系统“找差距、抓落实、严执法、守底线”专项活动，查找、整改各单位差距问题219条、干部职工差距问题1665条，推动转变执法作风，提升履职实效;健全抓落实机制，实施重点工作事项“清单化”督办，确保件件有落实、事事有回音，全年督办重点工作1045项，按期完成率达99.3%。

在“外聚合力”上，云南煤监局紧盯煤矿企业、煤矿安全监管部门责任落实，不断形成各尽其责、同向作用的工作合力。

一方面，制定落实煤矿安全生产主体责任的专题实施方案，紧盯煤矿投资人、矿长、总工程师等“关键人”，以及安全生产责任体系、管理制度、风险防控、隐患排查治理等“关键事”，开展“逢查必问、逢查必考、逢查必究”的主体责任监察，以执法倒逼煤矿尽责;全面推行煤矿安全承诺制，责成所有煤矿向地方政府作出安全承诺，做到不安全不生产，激发煤矿内生动力。

另一方面，认真履行法定职责，制定《对地方政府煤矿安全监管工作监督检查实施办法》，集中对重点产煤州(市)、所有产煤县(区)和省煤炭产业集团开展了监督检查，送达加强和改善安全监管建议书56份、加强和改善安全管理意见书2份;组织召开省级监管监察联席会议2次，项目化研究共同推进解决重点难点问题16个。

安全生产永远在路上。

在近日召开的2021年云南煤矿安全监察工作会议上，贺德安深入分析了煤炭产业发展不充分、不平衡，煤矿安全风险突出的问题，以及煤监队伍自身提升能力不够、精准履职不够、履职实效不足的短板，提出要进一步自觉主动融入新发展格局，准确把握全省“绿色能源牌”战略、“大循环、双循环”定位和“平安云南”建设、加快补齐产业链供应链短板要求，立足煤矿安全生产“国家监察”职责，坚持“标本兼治”，着力推动全省煤炭产业高质量发展。