全球气候治理在分歧中艰难前行

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COP26达成了《格拉斯哥气候公约》，为落实《巴黎协定》奠定了基础。然而，发达国家给发展中国家制定减排目标施加压力，发达国家未能落实援助承诺，这些都将影响应对气候变化的全球行动。

11月13日，为期半个月之久的《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会（COP26），在延期一天后于格拉斯哥落下帷幕。

此次大会前，由于新冠疫情冲击、全球地缘形势变化以及各国能源气候转型承诺与全球1.5℃温控目标之间差距巨大，各方普遍不看好会议前景。

不过，在各国维护和推动《巴黎协定》有效实施的最大共识下，特别是在中国继续展现负责任大国担当的作用下，会议还是取得了近年来全球气候治理方面的罕见成果，为落实《巴黎协定》奠定了基础。

大会取得重要进展

首先，明确了未来全球气候治理的行动路线图。

会议达成的《格拉斯哥气候公约》，进一步凝聚了各国在气候变化领域的基本共识，夯实了未来十年全球加速行动的政治基础。公约肯定了1.5℃目标的必要性和紧迫性，重申了《巴黎协定》的温控目标，并规定明年埃及沙姆沙伊赫大会上各国围绕1.5℃目标进一步提出自主承诺。

此外，公约在总共97条条款中进一步细化了气候治理的具体领域共识，把各国在气候融资、发展中国家自主、能源转型、减少化石能源补贴、逐步削减煤炭、透明度与承诺实施等方面的努力方向写入文件，使《巴黎协定》宏观目标的实现方式逐步变得清晰。

其次，完成《巴黎协定》实施细则的“最后一公里”。

《巴黎协定》第六条有关国际碳市场和减排国际交易的细则，是全球以经济和市场手段推动减排的关键，也因事关切身经济利益而成为各国气候治理的分歧与难点。

此次大会在这一问题上取得重要突破，就碳减排交易重复计算问题和《京都议定书》框架下清洁发展机制(CDM)结算问题等取得妥协和共识，为未来构建成熟有效的国际碳市场以及相应交易体系和规则奠定了基础。

再次，各种国际行为体通过“意愿联盟”促进气候治理。

此次大会上，大国、小国乃至企业通过不同方式推动气候治理。中国和美国作为气候治理最重要的两个国家，在会议期间发布《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》，共同向国际社会承诺在21世纪20年代关键十年采取行动，就控制甲烷排放、美国“2035年100%实现零碳污染电力”、中国“十五五”时期逐步减少煤炭消费等重要目标和合作领域共同行动，增强气候治理的大国引领力量。

在具体议题方面，中国等100多个国家加入《关于森林和土地利用的格拉斯哥领导人宣言》，波兰、越南和智利等40多个煤炭使用国达成逐步放弃煤炭的共同承诺。

同时，联合国环境规划署召集45个国家和地区的450多家金融机构组成的“格拉斯哥净零金融联盟”，在会议期间提出在未来30年投资100万亿美元，支持“经济排放净零”相关项目。

发达国家未能落实援助承诺

尽管大会取得了不小成果，但在“共同但有区别责任”的解读和落实、发达国家如何承担历史责任和援助责任等问题上，各国仍然存在分歧。

其一，发达国家“目标论”对发展中国家发展权构成挑战。

在大会前后，美国、英国、瑞士等发达国家领导人常常拿“雄心不足”说事，给发展中国家制定目标施加压力，试图迫使诸多发展中国家和新兴经济体朝着“去排放绝对量”的方向发展，严重忽视了全球发展中国家要解决能源贫困、工业化和城市化等问题。

同时，一些发达国家对于其国内气候问题和目标不到位问题轻描淡写。英国首相约翰逊在呼吁重视森林退化问题时，绝口不谈美国频繁山火给森林植被和二氧化碳排放带来的威胁。美国吹嘘其近期通过的基建计划为应对气候变化的重要贡献，然其投资总量不仅从3万亿美元大幅缩水至1万亿美元，向气候变化和清洁能源相关项目的投资恐怕也会因两党恶斗和政治交易而被严重牺牲。

事实上，应对气候变化绝不能仅仅以目前各国绝对排放量划定贡献和责任。科学证明过去200多年发达国家历史排放应为目前的气候问题负主要责任，发达国家率先减排，发展中国家按照国情和能力决定自主贡献，才是“共同但有区别责任”的正确落实方式。

其二，发达国家落实气候援助责任前景不明。

发达国家长期以来经常强调气候相关援助的“自愿性”和“道义性”，而发展中国家普遍认为提供气候援助是发达国家为历史所作所为必须负担的国际责任，双方对此认知相差甚远。

此次《格拉斯哥气候公约》指出，“发达国家2020年提供1000亿美元援助目标落空”，表明发展中国家严重失望，以及发达国家不得不承认“空头支票”的现实。

虽然发达国家承诺在2025年前两倍弥补1000亿美元援助的缺口，并提出2025年前提供气候援助400亿美元，在2024年完成新的资金量化目标，但这些承诺以何种方式落实、发达国家间如何分担仍然是未知数，“夸下海口、承诺落空”导致全球气候治理迟滞的风险不可低估。

在可预见的未来，各国围绕上述问题的博弈仍将是落实政治共识的主要阻力。全球应对气候变化的征程依然道阻且长。