【中建政研·EOD专题系列2】EOD模式在我国的三个发展阶段

自2002年第五届国际生态城市会议创立了EOD新型城镇化理论和模式以来,随着各级支持和鼓励政策的不断出台,EOD模式在我国先后经历了政策引导、试点摸索、入库支持三个阶段。目前,EOD项目尚未进入常态化管理阶段,对于什么是EOD、如何支持EOD项目仍有诸多疑问。

一、政策引导阶段

1.2002年:第五届国际生态城市会议

8月19日—23日在中国深圳召开的第五届国际生态城市大会通过一项重要议程———《关于生态城市建设的深圳宣言》(简称《深圳宣言》)。《深圳宣言》认为建设以适宜于人类生活的生态城市首先必须运用生态学原理,全面系统地理解城市环境、经济、政治、社会和文化间复杂的相互作用关系运用生态工程技术设计城市、乡镇和村庄,以促进居民身心健康、提高生活质量、保护其赖以生存的生态系统。《深圳宣言》提出了生态城市建设在生态安全、生态卫生、生态产业代谢、生态景观的整合、生态意识培养等五个层面的内容,影响深远,对EOD模式的提出起到了牵引作用。

2.2016年:《“十三五”生态环境保护规划》

《“十三五”生态环境保护规划》是党的十八大以后的第一个国家生态环境保护专项规划。在此之前,我国出台了《生态文明体制改革总体方案》,实施大气、水、土壤污染防治行动计划,开展新《环境保护法》实施年活动,用硬措施应对硬挑战,用真作为带来真改变,环境治理力度前所未有,进程加速推进,环境质量改善取得积极进展。《规划》首次提出,要加快环境治理市场主体培育,并探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式,健全社会资本投资环境治理回报机制。这是第一次在国家规划文件中出现“环境治理项目+经营开发项目”组合思路。

3.2018年:《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革,推动经济高质量发展的指导意见》

《指导意见》在推进环保产业发展,打造高质量发展新增长点部分,提出“探索开展生态环境导向的城市开发(EOD)模式,推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展,在不同领域打造标杆示范项目”。这是生态环境部第一次公开提出EOD模式。当然此时的EOD模式还是城市开发模式的一种,其思路和《深圳宣言》的思路是一致的。其后2019年1月生态环境部、全国工商联出台的《关于支持服务民营企业绿色发展的意见》中提到的EOD模式也是生态环境导向的城市开发(EOD)模式。

4.2019年:《关于扩大战略新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见》

9月国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部共同发文,提出要“在聚焦重点产业投资领域中,要加快节能环保产业试点示范。探索开展环境综合治理托管、生态环境导向的开发(EOD)模式等环境治理模式创新,提升环境治理服务水平,推动环保产业持续发展”。这是生态环境导向的开发(EOD)模式的第一次正式提出,与次年的首批EOD模式备选试点征集政策中的称呼保持了一致。

二、试点摸索阶段

1.2020年:《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》

9月生态环境部、国家发展改革委、国开行联合发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》,第一次公开征集EOD模式备选项目。《通知》将EOD模式定义为“以生态文明思想为引领,以可持续发展为目标,以生态保护和环境治理为基础,以特色产业运营为支撑,以区域综合开发为载体,采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式,推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合,统筹推进,一体化实施,将生态环境治理带来的经济价值内部化,是一种创新性的项目组织实施方式”,英文全称为Ecology-Oriented Development。《通知》还发布了《生态环境导向的开发(EOD)模式试点实施方案》编制提纲。

2.2020年:《关于扩大战略新兴产业投资 培育壮大新增长点增长极的指导意见》

与首批EOD模式备选试点征集文件同月,国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部联合发布文件,要求加快节能环保产业试点示范,提出要“探索开展环境综合治理托管、生态环境导向的开发(EOD)模式等环境治理模式创新,提升环境治理服务水平,推动环保产业持续发展”。面对日趋激烈的国际竞争,生态环境产业要补短板与锻长板并举、模式创新与产业开发并重,EOD成为一种新型模式,受到各方关注。

3.2021年:《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》

4月中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》,提出要以体制机制改革创新为核心,推进生态产业化和产业生态化,加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。《意见》第一次全面系统搭建了生态产品的调查监督机制、价值评价机制、经营开发机制、补偿机制、保障机制和推进机制,为生态产品的权属确定、价值测度、开发方式选择、金融和考核机制保障、试点示范等提供了制度保障。尤为值得肯定的是,《意见》提出要在项目试点和探索期要“允许试错、及时纠错、宽容失败”,及时总结推广典型案例和经验做法。

4.2021年:《关于同意开展生态环境导向的开发模式试点的通知》

9月生态环境部从各省上报到部委的80个项目中,经过省厅审核和专家评审后,确定了首批36个EOD模式试点项目。36个试点项目总投资约2675.66亿元,其中水环境综合治理类项目占比最大,占比45%。截止2021年底,国家开发银行按照精准施策、市场化运作和风险可控的原则,对试点项目予以倾斜支持。国家开发银行累计授信额度为519亿元,实际放贷额度约121亿元。

5.2021年:《关于推荐第二批生态环境导向开发模式试点项目的通知》

10月15日,生态部办公厅、发改委办公厅、国开行办公厅联合发布《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》,正式启动第二批EOD试点推荐工作。

6.2021年:《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》

10月25日国务院办公厅发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》,就阻碍社会资本参与生态保护修复的信息缺失、融资困难、政策分散、鼓励和支持措施不明确,尤其是交易机制和回报机制不健全问题提出了一系列具备操作性的政策,重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主(包括责任人灭失、自然灾害造成等)的生态保护修复。《意见》创造性地提出了项目+产业、项目+碳汇、项目+资源三种收益来源,并提出可将生态保护修复方案、相应的自然资源资产配置方案、各类指标转让及支持政策等一并公开,通过竞争方式确定生态保护修复主体暨自然资源资产使用权人,并签订生态保护修复协议和土地出让合同等自然资源资产配置协议。

7.2022年:《关于同意开展第二批生态环境导向的开发(EOD)模式试点的通知》

截至2021年12月30日,各省项目已经上报部委,项目总数78个。从部分省区的上报情况来看,竞争较首批申报数量明显增多、竞争非常激烈。2022年4月28日,试点名单正式公布,58个项目入选。58个试点项目中,西北、华东最多,平均投资额55.8亿元,项目类型方面最多的依次为环境治理、生态旅游、基础设施。

三、入库支持阶段

2022年4月11日,生态环境部发布《生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)的通知》,标志着EOD项目从试点申报制转为入库制。《指南》是对试点期暴露出来的各种问题和风险的回调,就项目总投资、子项目数量、项目收益来源、申报项目数量等都提出了具体的要求。《指南》带有生态环境部明显的部门色彩,部分条款也引起了一定的讨论甚至是争议。从指导具体项目申报来看,《指南》起到了应有的作用。截至目前,生态环境部已经批准160多个入库项目,项目质量明显高于试点期。

但是当前由于缺乏关于EOD的定性定量的评价指标,业界对于什么是EOD、如何设计EOD项目缺乏统一的方法论,项目质量良莠不齐的现象仍然存在,整体来看,当前的EOD模式尚未进入常态化申报和管理阶段,仍有大量亟待摸索总结的地方。据悉,生态环境部预计今年将出台EOD项目评价指南,将对EOD模式起到规范和指引作用。(文/中建政研绿色低碳发展研究中心副主任 中建政研乡村振兴研究院副主任 中建政研政府服务中心项目总监 陈林凡)