建立抑制矿难发生的长效机制

温家宝总理在政府工作报告中指出，健全重大自然灾害、突发公共安全事件应急处理机制。从我国目前矿山生产安全形势看，建立加强煤矿安全生产和抑制矿难发生的体制机制十分重要。

近年来，随着国家安全生产监管部门的垂直管理体制的建立，全国煤矿安全生产能力有所增强。根据政府管理部门的统计，从1999～2009年，全国煤炭总产量由10.4亿吨增长到29.5亿吨，增长近2倍；煤矿事故死亡总人数由“十五”高峰期2002年的6995人减少到2009年的2630人，下降了62.4%；一次死亡10人以上重特大事故次数由2000年的75起减少到2009年的20起，下降了73.3%。但是，横向对比来看，我国煤炭安全生产的总体水平还比较低，与国际上煤炭安全生产先进水平相比还有较大差距，尤其是重特大煤矿安全事故还屡有发生。2009年11月21日黑龙江新兴煤矿发生重大矿难，2010年两会期间骆驼山发生重大透水事故，都造成严重的人员伤亡和重大经济损失。因而，转变煤矿安全生产模式的任务还很艰巨。从成因上看，矿难发生既有外部监管的原因，也有企业内部管理的原因，有其形成机制上的多重成因。解决矿难问题不能依赖于事后的追究责任而在于事先的风险防范，需要采取综合性的措施，但关键是从机制上弥补管理漏洞，以推动采矿业实现以人为本、科学发展和建设和谐矿山、安全矿山的目标。

首先，积极推动煤矿企业领导层下井，在管理实践中把这一要求规范化、制度化。煤矿安全之所以出现事故，与所有制形式无关，更多与管理机制有关。国有煤矿占据地段好、煤矿地质条件好、煤层厚、有利于机械化作业，生产同等数量的煤炭，出现的死亡率低于民营煤矿不难理解。在排除自然与机械化水平因素的条件下，国有煤矿企业与民营煤矿企业在安全生产方面的差距应该不大。煤矿安全生产出现纰漏的关键是，煤矿生产的风险与收益资源配置失衡，风险资源完全由矿工承担，企业领导层不承担风险；利益分配的导向偏向于领导层，矿工得到的收益相对较少。这种配置方式导致企业领导层偏重于获得收益而淡化安全风险。一旦出现安全事故，也情愿支付少量赔偿。只有企业领导层轮流下井，实现收益与风险配置的相对平衡，才能真正关心井下安全，才能在安全上舍得投入并主动堵塞漏洞。因而，推进企业管理层下井，可以使其像关注收益一样关注煤矿安全风险，并主动加强对安全方面的投入和规范内部的安全管理。

其次，规范政府对煤矿企业的监管责任。煤矿生产安全出现漏洞的另一个重要原因，就是政府部门的监管责任没有到位。甚至在一些条件下，个别地方政府的监管部门以监管权力为依托，有恃无恐地设租、寻租，导致安全生产管理较好的企业受到安全监督上的检查、停产等方面的限制，而安全生产管理不到位但是善于输送利益的企业生产经营反而不受影响。其结果是，整个行业出现“劣币逐良币”的逆向选择，正常的安全经营环境被破坏，大多数企业更多地倾向于寻求监管部门的保护与支持，以便维持正常的经营秩序，也更加忽略在安全生产方面的投入。在这样的情况下，煤矿能否正常经营的关键，在于政府部门的行政行为而不在于安全管理是否规范。因而，煤矿安全生产出现问题，政府监管部门难辞其咎。为此，应该破除矿山企业管理者与监管者之间的利益链条，规范政府与企业之间的管理关系，有效限制政府部门的自由裁量权，公开政府行政过程，建立媒体与全社会对政府安全监管部门的再监管规范，防范行政权力的不当使用。

第三，加强对瓦斯的开发与利用，把防范安全风险与资源合理利用结合起来。在我国，煤炭开采行业频出事故的一个热点问题是瓦斯爆炸，而瓦斯是一种重要的能源化工资源。如果能够把煤层气加以合理化利用，就不仅可以减少安全风险，还可以获得新的能源供应。根据有关资料，澳大利亚尽管煤层中瓦斯含量较高，但是因为采取预抽采技术，使未开采煤层中的瓦斯含量下降到安全标准以下，保障了安全生产能够进行，并能利用瓦斯资源；日本采取向矿井中注入二氧化碳把瓦斯挤出煤层并利用瓦斯发电的办法，变害为利，减少了矿井中的不安全因素，防范了煤矿安全事故的发生。数据显示，煤矿瓦斯中甲烷含量大于90%，1立方米瓦斯发热量大于8000千卡，是与天然气相当的优质清洁能源，可广泛用于发电、工业窑炉、民用、汽车等方面燃料或生产化工产品。国务院有关领导已经指出，加强煤层气资源的规模化利用，可以有效带动钢铁、建筑施工、装备制造、运输及相关服务业发展，促进投资需求扩大和就业增加，还可以减少温室气体排放。因而，更好地利用煤层气，把煤矿中的固体资源开发与气体资源开发有机结合起来，可以在变废为宝的同时减少固体资源开发的安全风险，同时在减少碳排放中高效保护生态环境。

第四，积极推动煤矿安全生产领域的技术创新与技术扩散。事实上，世界上许多国家都依赖于技术创新成果的应用来进行煤矿预警和防范煤矿安全事故。根据有关资料，德国的采矿工人在井下作业时，会携带一种“气体检测报警仪”，一旦瓦斯浓度过高，就会自动报警。澳大利亚的采煤坑道每隔一段距离会有瓦斯监测仪，随时把矿井各部位的瓦斯含量汇总到地面控制中心。但我国的许多煤矿企业还采用相对传统而落后的管理方式，致使发生安全事故时，矿工往往得不到事先预警。因而，积极跟踪世界煤矿安全管理方面的先进技术，并积极开发和推广具有自主知识产权的技术，在广大煤矿企业中制定和实施安全技术管理准入标准，对于加强煤矿的安全管理，提高预防和制止煤矿安全事故的能力必不可少。

第五，还应强化工会组织的谈判能力，以集体组织的方式维护矿工的合法权益。工会组织以维护企业利益为目标，许多国家的企业工会都致力于维护职工利益，保护企业员工的合法权益与正常要求。但是在我国的煤矿企业中，工会还带有很大的依附性，维护职工安全权益的责任和能力严重缺乏。以黑龙江鹤岗新兴煤矿矿难事件来说，存在的煤矿内部管理方面的问题主要有：高瓦斯矿被改为低瓦斯矿，作业时间由4小时延长到7小时，每个采区同时作业的采掘人员每小班不得超过100人但却安排了528名矿工同时作业等，说明煤矿内部整体安全管理责任缺乏，管理废弛现象突出，矿工的安全与人的尊严没有得到充分尊重。事实上，即使那些没有发生矿难的企业，工会组织维护矿工安全权益的能力也都很薄弱。因而，按照管理现代化的要求建立规范化的现代工会组织，规范工会内部的治理结构，减少对工会组织的行政干预，强化工会对企业的谈判地位，使工会组织能充分保护矿工在经济利益、安全等方面的合法权益，是加强矿山企业内部社会化管理职能、弥补企业内部管理安全网络漏洞的必要途径。

最后，要坚持依法治矿。英国在治理矿难方面的司法实践是，如果因为忽略安全法规造成人员伤亡，矿长可能被逮捕入狱。如果是由于监管不到位导致的，还应该依法追究矿山管理者与监管者的渎职罪责。而我国煤矿安全生产的法律法规还很不健全，这也是煤矿安全生产出现事故后，相关人员得不到司法惩处的原因之一。为此，应把依法治矿作为煤矿安全管理的方向。这就需要借鉴国外在煤矿安全生产方面制定、实施法律法规的经验，进一步细化煤矿安全生产方面的法律规定，强化法律条款对矿工安全的保护作用，加强对企业内外管理方面渎职行为的法律制裁。