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华沙气候大会新博弈:各国如何提高减排允诺

2013-10-28 12:59:07 瞭望   作者: 温泉  

华沙气候大会新博弈

19世纪末,科学家首次提出人类排放温室气体的活动长期积累下去将会造成全球气温上升。此后,美国化学家查尔斯·基林用40年的观测证实,人类正在把亿年来沉积在地下的有机碳在几个世纪的时间里返还到大气层中去。

20世纪80年代以来,越来越多的分析和研究聚焦于温室气体排放问题。1988年成为人类有记录以来的最热年份,直接导致了美国参议院对气候问题举行听证。

为了给全球决策者们提供充分、准确的关于气候变化的科学证据,并对气候变化成因、其潜在环境和社会经济影响以及可能的对策等进行客观评估,1988年11月,世界气象组织和联合国环境规划署共同成立了政府间气候变化专业委员会(IPCC)。它最初汇集了全世界130多个国家2500多名科学家开展全球气候变化科学评估活动,分别于1990年、1995年、2001年和2007年完成了四次全球气候变化科学评估报告,报告中关于人为温室气体排放引起全球气候变暖的结论一次比一次肯定,呼吁各国采取措施尽快行动,以削减温室气体排放。

今年9月,IPCC第五次评估报告第一工作组报告发布,其将人类活动引发气候变暖的可能性提高到了95%,比第四次报告的评估提高了5%,它进一步确认了气候变化的事实以及人类活动与气候变化的关系。

但是,仍然存在不确定性。报告对特定结论的信心往往依据于持此观点模式、文献和专家的数量多寡,还不能完全依据客观的证据数量,不能避免“真理可能在少数人手里”的情况。这考验着人类面对“不确定性”的智慧。

人类共同应对气候变化的行动,开始于1992年6月举办的第一次地球峰会上联合国气候变化框架公约(UNFCCC)的签署,该公约于1994年3月生效,是目前国际气候变化谈判中最重要和最基本的架构。

1995年起,缔约方大会每年召开一次,就公约的具体实施等问题进行谈判。回望过去的18次谈判,最显著的成果莫过于1997年在日本签订的《京都议定书》,它是人类历史上第一个具有法律约束力的减排文件,明确地规定了发达国家温室气体的减排数量和期限。

然而,《京都议定书》所探索的减排模式在实践中遭遇了难题。为了达到一个确定的限制升温目标,将需要减排的温室气体数量以配额的形式分配给各个国家,在欧盟的实验中获得了一定范围的成功。但是,由于排放空间与各国发展权密切相关,这样的方式现阶段难以在更大范围内推广。

为了探索出新的行动方式,人类需要在2015年签订一份新协议,决定在2020年《京都议定书》到期以后,将以怎样的方式共同应对气候变化。

即将举行的华沙气候大会就是新协议的起点。人类将如何面对现实的欲望与未来存在的不确定性?对此,华沙气候大会将作出怎样的回应?值得观察。□(文/温泉)

为全球气候新协议奠基

即将开始的华沙谈判,将把人类共同应对气候变化的行动引向何方

11月11日至22日,《联合国气候变化框架公约》(下称“公约”)第19次缔约方会议暨《京都议定书》第9次缔约方会议将在波兰首都华沙举行。

这是自1995年以来,公约缔约国为共同应对气候变化而进行责任分担的第19次谈判。“华沙谈判是一次过渡的会议,它主要是为今后谈判取得大的进展奠定基础。”长期关注国际气候谈判的自然资源保护协会能源、环境与气候变化高级顾问杨富强向本刊记者指出。

过去的18次谈判中,最为显著的成果是《京都议定书》,它首次确定了发达国家的量化减排目标,是人类历史上第一个具有法律约束力的减排文件。但是《京都议定书》第一承诺期已于2012年底到期,根据去年多哈气候大会的决定,2013年到2020年为《京都议定书》第二承诺期。华沙谈判是《京都议定书》第二承诺期开始之后的第一次公约缔约方大会。

即将开始的华沙谈判,将把人类共同应对气候变化的行动引向何方?

围绕两大核心议题的谈判

杨富强告诉本刊记者,2011年南非德班气候大会确立了“加强行动‘德班平台’特设工作组”。“德班平台”有两个主要议题,一是如何提高2020年前的减排雄心,二是在2015年达成一个适用于公约所有缔约方的法律文件或法律成果,作为2020年后各缔约方加强公约实施、减控温室气体排放和应对气候变化的依据。华沙谈判将集中就“德班平台”的这两个核心议题进行谈判。

第一个议题涉及到2020年前各个国家如何提高各自的减排允诺。气候谈判大会确定了本世纪末把全球气温上升幅度控制在2℃以下的目标,但是按照各国现在采取的应对气候变化的允诺,尚不足以实现这个目标,所以需要各国提高减排雄心。

华沙会议将涉及到“绿色气候基金”的议题。“绿色气候基金”是发达国家向发展中国家承诺提供的资金援助,2010年至2012年间启动300亿美元的快速启动资金,该资金用于发展中国家的减缓、适应和能力建设。现在需要对快速启动资金进行评估。发达国家承诺到2020年提供1000亿美元,但2013年快要过去了,还没有见到一分钱援助资金的影子。

第二个议题就是2020年以后要实施的新协议。在这方面,谈判的议题更多更难,包括原则、目标和核实等。“这次谈判可能会在一些问题上取得一些共识,但是进展不会太大。2008年金融危机开始,但现在全世界仍未走出经济衰退的阴影,各国都将应对经济危机、刺激经济复苏放在首位,气候变化议题的重要性下降。”杨富强坦言。

他进一步解释说:“因为现在还不是时候。‘德班平台’要求在2015年达成新协议,所以,如果说会有重要进展,应当也是在2015年巴黎举办的气候谈判大会上。此外,在今年的谈判之前,只在德国波恩开了两轮预备会,在我印象中,这是预备会最少的一年。预备会少,意味着各国就各种问题进行的交流和磋商的时间就少,到了正式谈判时很难就重要问题达成实质性的协议。”

杨富强补充说:“每年的气候谈判结果怎样,与主办国也有一定的关系。比如,在丹麦召开的第15届哥本哈根气候大会影响比较大,因为丹麦政府本身在减排上比较积极,在会议的组织上也很积极,请了各国的首脑参会,媒体宣传也搞得轰轰烈烈。”

中国代表团谈判代表之一、国家气候变化战略研究和国际合作中心副主任邹骥则提醒说:“谈判是一个连续的过程和链条,每一年都很重要,今年要为2015年奠定一个好的基础。虽然今年不会签署协议,但是会讨论如何落实去年多哈大会的决议并进一步就2015年协议的概念、框架、原则、要素等展开辩论和磋商。”

“又回到了原点”

邹骥向本刊记者表示:“今年的主题,我认为一是落实去年的多哈气候大会达成的协议,我们尤其关注如何落实过去关于发达国家向发展中国家提供资金支持的决议和共识;二是为2015年要签署的新协议打基础、辨方向、明概念、搭框架、论要素、探方法。”

他进一步阐释说:“‘德班平台’谈判之所以能往前走,是因为有多哈协议的起点,即有巴厘路线图谈判的成果为起点,而不是完全抛弃多哈协议不管,另起炉灶。多哈协议的内容,一是关于《京都议定书》第二承诺期,二是关于长期合作行动,包括共同愿景、‘共同但有区别的责任’原则,要求没加入第二承诺期的发达国家采取可比的减排措施,发展中国家采取适宜的减缓行动。此外,在森林、适应、资金、技术转让等诸多方面要取得进展。”

2015年要签订的新协议,将作为2020年后各方加强实施公约的行动、减缓和适应气候变化的依据。也就是说,在《京都议定书》第二承诺期结束后,新协议将接替它继续确定各国如何分担应对气候变化的责任。

对于新的协议,发达国家与发展中国家的认识有所不同,基本争论是如何理解“适用所有缔约方”、如何理解“在公约的指导下”、如何解读公约“共同但有区别的责任”的原则。

根据此前历次气候大会的决议,发达国家首先需要进一步强化自身减排行动,提高减排决心的水平;需要为发展中国家开展适应气候变化的行动提供支持,包括资金、技术转让、能力建设等方面。

但一些发达国家认为,随着新兴经济体在2020年后的经济地位提高,潜在排放量逐渐增大,发达国家和发展中国家之间的二元划分已经过时。“德班平台”上所有国家都要在统一法律框架下,承担具有同等法律效力的减排义务,发展中国家不能再以提供资金和技术支持作为实施减排行动的前提。

但是,发展中国家并不这么认为。邹骥说:“我们对‘德班平台’的理解是,以公约为基础,遵从公约条款,坚持‘共同但有区别的责任’原则,发达国家和发展中国家一起采取减排行动。发达国家应当强化履约行动,我们对它们过去的履约程度、充分性不满意。如美国、日本等未加入第二承诺期的发达国家应有可比的、充分的、有显示性的切实行动。发展中国家应当促进低碳转型,但是发达国家应当帮助发展中国家解决好资金、技术的问题。”

“气候谈判谈了20年又回到了原点。”杨富强不无惋惜地总结说,在他看来,气候谈判进行到现在,甚至在一定程度上讲是退步的。他说:“2012年的时候,是‘德班平台’、‘京都议定书’和‘巴厘路线图’三个轨道都在谈,但是2012年的多哈大会就关闭了‘京都议定书’和‘巴厘路线图’的谈判,现在只剩一个‘德班平台’了。”

不过,他又指出,“尽管气候变化谈判回到了原点,但与20年前已经不同了,这其中带动的公众对气候变化问题的认识、为减排所作的努力等等,都是实质性的进步。”

同时,目前已经确定了第二承诺期的《京都议定书》已经逐渐被边缘化。上海国际问题研究院比较政治与公共政策所副所长于宏源在公开发表的文章中指出,美国、加拿大先后退出《京都议定书》,俄罗斯、日本等国也表示反对《京都议定书》第二承诺期。欧盟国家虽然愿意执行《京都议定书》第二承诺期,但提出要自愿承诺,不接受以往的量化目标。以此推算,当2013年《京都议定书》第二承诺期开始时,其量化减排责任所涵盖的范围将不到目前全球总排放量的13%,不到发达国家总排放量的40%。据此,西方国家普遍认为,《京都议定书》已是一个徒有其表而无实质内涵的机制。

理解“共同但有区别的责任”

重新回到原点的气候谈判,与20年前的格局已经显著不同,20年间全球排放格局一直处于动态变化中。

在20世纪90年代确定以“共同但有区别的责任”原则以及《京都议定书》等为谈判基调的时候,发展中国家二氧化碳排放量只占全球总排放量的32%,发达国家率先承担减排义务,为发展中国家提供资金和技术支持是全球共识。

经过20多年,各谈判方的减排能力和潜力以及经济实力等都发生了巨大变化,全球排放格局的焦点逐渐转移到发展中大国身上。世界银行报告认为,到2030年,大部分新增的全球能源消费将来自新兴发展中大国,其中,中国占55%,印度占18%。

于宏源指出,当前全球排放格局的主要特点是,发展中国家内部的排放量差异性扩大,发展中大国排放量增长超过了发达国家,未来发展中大国整体排放量也将超过发达国家。全球排放格局的这种变化趋势,使传统发达国家率先减排的意愿减弱,同时也使“共同但有区别的责任”原则和《京都议定书》受到质疑。正是在此背景下,发达国家不断要求处于工业化进程中的发展中大国承诺中长期减排目标,要求将《京都议定书》下发达国家中期减排目标的谈判和公约下长期目标的谈判并轨。

与此同时,中国的谈判形势也发生了变化。中国作为第一排放大国、全球第二大经济体,越来越成为国际谈判的焦点;中国的战略与政策也越来越对国际气候进程的全局具有重大的影响。

对此,邹骥指出,应当科学、客观地看待中国目前的排放现实。中国现在是第一排放大国,新增排放的60%来自中国,这是“瞬时的事实”。气候变暖主要是因为大气中温室气体的累积排放量。从1750年工业革命以来,在过去将近260年的历史中,全人类排放的69.2%来自发达国家,这是发达国家不可推卸的历史责任。作为公约基本支撑的科学事实没有变,所以发达国家应当更多地减排。发达国家目前减排困难,但是不能用这个理由抵消、转移发达国家的历史责任。

他指出,工业革命以来,发达国家开创了高碳的发展模式,这个模式在全球化的过程中,通过跨国公司直接投资、贸易等复制到发展中国家和新兴经济体,使得这种发展模式得到了转移和强化,发达国家对此也应当负有历史责任,因为其开创的发展模式使其他国家的发展形成了路径依赖。

此外,根据多家中外研究机构的研究,中国目前的碳排放中,20%到30%来自于服务出口生产。

邹骥说:“如果要将中国的碳排放与其他国家进行对比,就应当比较同质数据,要对应相似的发展阶段和经济过程,同样处于排放上升阶段的数据、处于排放峰值点的数据和处于排放下降阶段的数据分别去比才有意义。”

他介绍,德国碳排放峰值人均曾达到过14.1吨,法国达到过9.9吨,美国达到过21.9吨,中国现在的人均碳排放仅为6~7吨。

“法国今天的人均二氧化碳排放也是大约不到7吨,但是这与中国的6吨有质的差别。”邹骥说,各个国家人均排放量随人均收入的变化趋势是一个“倒U”曲线,即先上升再下降,这是普遍现象。中国还处于曲线的左边,法国已经处于曲线的右边,二者对应的人均排放量数值是相似的,但是对应的人均收入,中国却大大低于法国,对应的发展阶段和经济过程是完全不同的。中国目前的经济发展,主要靠制造业和基础设施建设带动发展,以后还要经历城镇化的过程,排放还未达到峰值。法国的排放主要源自建筑、交通等消费领域。二者排放源不同、内容不同,不可比。

“发达国家得帮助发展中国家”

“简单地看排放总量是不全面的,在我们加强国际责任意识的同时,也不应当忽视中国的排放总量第一对应的是人口总量第一、以煤为主的高碳能源自然禀赋、由全球经济分工和特定发展阶段决定的高碳特征。”国家气候变化战略研究和国际合作中心副主任邹骥指出,“固然我们应当着眼于改变这样的状况,但在国际责任体系和道义舆论中,与发达国家相比,中国在排放合法性、正当性方面至少不应当在发达国家之下,发达国家在这个问题上并不居于道义的制高点上。假以时日,中国也能越过排放高峰,排放量下降。”

邹骥说,“当然,因为中国目前的总排放量大,责任重大,应当积极探索以创新的发展路径来应对气候变化,为全球作出应有的贡献。但是,我们应当有权利捍卫我们的正当权益,有权对发达国家强化减排行动提出正当的要求,我们应当尽到责任,但是这种责任不能无节制。发达国家的历史责任和发展中国家的减排行动是并列的,发达国家得帮助发展中国家。我们主张发达国家开放技术,比如燃气发电、能效、IT等技术。”

他同时提醒说:“不能把国内的雾霾和国际的气候变化混为一谈,这是两回事。国际气候谈判是寻求公平合理有效的全球治理结构,是争取未来公平合理的排放空间和发展空间,未来这种排放权将是有价的,排放的权利会成为一种新型的稀缺资源。这与国内创新发展路径,走低碳发展道路、强化节能减排并不矛盾。”

他表示:“我们需要把中国的现实情况讲清楚,这次谈判与以往相似,在很大程度上是要加强交流,建设性地弥合各国之间的立场差距,中国应当为此作出不懈的努力。”




责任编辑: 中国能源网

标签: 华沙气候大会 减排

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