如何在开发中保护矿区环境

近十年来，煤炭的高强度开采已经给煤炭产区带来了严重的环境问题。作为我国的主体能源，煤炭需求量短期内还会进一步增长。虽然有进口煤作为补充，但主要供给还靠国内自产，煤炭开发的主战场正逐渐向生态更脆弱的西部转移。

往事不可追，来者尤可鉴。吸取以往的经验教训，接下来该如何在矿区开发中（尤其是西部新矿区），做好环境保护工作？本报记者专访了中国煤炭科工集团北京华宇工程有限公司副总工程师兼环境工程所所长麦方代。

做好顶层设计

根据生态红线、区域生态功能保障基线、环境质量安全底线，矿区开发的布局、规模、时序，以及下游产业配置等，都应考虑在内

“西部煤炭大开发应该做好顶层设计。我国不光是煤炭行业，很多行业都缺乏较好的顶层设计。”麦方代是十一届全国政协委员，她说有一年两会政府工作报告中提到了顶层设计，大家对这个新名词很感兴趣，但顶层设计由谁来做，怎么做，做完了怎么指导下一步的工作，需要好好思考一下。

“十八届三中全会提出要划定生态红线，到底什么是生态红线？红线怎么划？生态红线不会只是一条线吧，应该是一个含义非常丰富的概念。”麦方代说，“比如资源开发，煤炭产量要有‘天花板’，我们到底能够开采多少煤炭，在什么地方开采，哪些地方能开采，哪些地方不能开采，哪些地方即使有资源，也不能动，这就是资源开发利用的上线。”

每个区域都得有生态功能的保障基线。每个区域都有特定的生态功能，例如，两淮地区是农业生态环境，内蒙古东部是草原生态环境。每个区域都有其生态系统服务功能定位。煤炭开发必须以保障该区域的生态系统服务功能、维持生物多样性为前提。“那就得面上保护，点上开发，有条件地开发。例如不能把草原生态环境变成荒漠，这就是生态功能的保障基线。”

再有，一个区域的环境质量应该有安全底线。为了满足人居环境和人体健康的基本需要，不同的环境功能区划对大气环境、水环境、噪声环境都有一定的要求，可以分为一类功能区、二类功能区、三类功能区等。“每个功能区都有环境质量、环境容量的要求，煤炭资源的开发，转化项目的建设，以及各类污染物的排放，必须确保不突破区域环境质量的安全底线。”麦方代说。

麦方代认为，矿区开发需要根据这些“线”做好顶层设计，矿区开发的布局、规模、时序，以及下游产业配置等，都应考虑在内。“一个矿区有几百亿吨的资源储量，是否一定要在同一个时期十个八个、甚至几十个煤矿一起开发，一哄而上？应该有个循序渐进的开发过程，有序开发、合理开发、有条件地开发，实现煤炭安全、绿色开发。”她说，“做好顶层设计，从宏观层面把握好这些，否则新疆就是下一个山西。”

提早编制环评

在矿区总体规划草案上报审批之前开展环评工作，将环评提出的重要环境约束指标、环境合理的规划方案调整建议提供给规划的编制和审批部门

麦方代认为，环评的早期介入，是从决策源头实现污染预防和生态保护的重要途径。要真正发挥环评对矿区开发环境保护的指导作用，就应该在矿区总体规划草案上报审批之前开展环评工作，将环评提出的重要环境约束指标、合理的规划方案调整建议提供给规划的编制和审批部门，作为决策部门审批的重要依据。

她举了一个例子。晋北大型煤炭基地某矿区位于山西中北部、吕梁山北端的黄土高原，气候干旱、植被稀少、水土流失严重。该矿区的开发与环境保护矛盾比较突出，涉及的环境保护目标众多，有汾河、桑干河河源保护区，还有森林公园、国家地质公园、明长城、引黄工程南干渠等。该矿区在总体规划的编制过程中开展了规划环评，环评对矿区涉及的重要敏感保护目标进行了识别，分析了规划布局与重要保护区的冲突，提出了规划调整建议，并将意见提交给了国家发改委。这就是环评早期介入的案例，真正实现了从决策源头预防污染和保护环境。

目前我国环评早期介入还存在一些问题。例如不少矿区总体规划在国家发改委已经对其批复后才开展规划环评，这种情况下环评对规划方案的优化调整建议就很难落实。

另外，部门之间缺乏沟通，使一些战略环评、规划环评没有真正发挥作用。环保部组织编制了一些能源开发的战略环评，如黄河上中游能源开发战略环评、西部大开发战略环评等，从综合性的宏观层面对区域能源开发提出了重要的环境约束性指标，能源开发布局、规模等方面的环境优化建议等。这些战略环评的成果应该建立一个共享机制，使战略环评的成果真正成为指导政府部门宏观决策的依据。

严格准入条件

根据地质采矿条件和生态环境承载能力，合理选用充填开采、部分开采、协调开采等特殊开采方法，控制地表和岩层移动变形，保护生态环境和水资源

环保专家所提的准入条件，可不是我们平常所说的企业规模和单井产能规模那么简单。

“在西部开发煤炭，不能再像东部一样了。规模化、先进的开采技术和环境治理技术，这些准入条件必须要提，否则还是会走先污染后治理的老路。”麦方代说，“对一些特殊的地区，我们要转变观念，要提出特殊开采工艺的要求，推广煤炭绿色开采工艺。根据地质采矿条件和生态环境承载能力，合理选用充填开采、部分开采、协调开采等特殊开采方法，控制地表和岩层移动变形，保护生态环境和水资源。”

有些国家对矿产开发的要求极其严格，不仅考虑到对环境的影响，甚至包括对生物多样性的保护。如果采矿威胁到某些动植物的生存，都有可能被禁止开采或指定影响最小的开采方式。这么做，开采成本肯定会提高。而我国目前很多煤炭工程的设计理念，还是以最大限度、最低成本采出煤炭资源为首要目标。

麦方代认为，煤炭工业要向良性、可持续的方向发展，就应该本着提供洁净能源的主导思想，从勘探、设计、建设、开发、后续生产全过程控制，要大力推行先进的生　产工艺和清洁生产技术，也要做好末端治理和副产品资源综合利用。也就是说我们提供的煤炭，不仅最后呈现的产品要是洁净的，生产过程也要真正是绿色的。

缴纳复垦保证金

企业向政府缴纳矿山生态复垦保证（抵押）金，数量足以保证矿山复垦，如果企业按规定履行了恢复环境的义务，政府按比例退还

国外矿山生态恢复均纳入采矿许可证制度之中，实行矿山复垦保证（抵押）金制度。麦方代认为，这种制度是值得我国借鉴的。

据介绍，在美国，办理采矿相关手续时，必须按政府规定的数量和时间缴纳矿山生态复垦保证金，如果企业按规定履行了土地复垦义务并达到政府规定的恢复标准，政府将按完成的工作和相应的比例退还该保证金，否则政府将动用这笔资金进行土地复垦工作，复垦要求遵循“原样复垦”的基本原则。

在澳大利亚，矿业公司采矿必须交纳矿区复垦抵押金，这样做是为了促进矿山被破坏地区的生态环境恢复，矿区复垦抵押金的数量必须足以保证矿山复垦。矿业公司必须在每年规定的时间向矿业主管部门提交“年度环境执行报告书 ”，进行年度复垦工作的回顾，如果不提交“年度环境执行报告书 ”，矿业主管部门会再次通知提交。倘若再不提交，矿业主管部门就将考虑告知矿业权授权部门收回采矿业权。

麦方代说，有这样的制度，企业才会真正自觉地去恢复和保护生态环境。

全过程环境管理

制定环境影响评价后、分阶段环境保护验收制度，实行重点区域、重点行业建设项目阶段性环境许可制度，改变“一次环评定终身”

现阶段，我国开展的煤矿建设项目环境影响评价工作主要是事前评价，实行的是一次性评价全过程许可的原则。工程项目一旦通过验收，运营期产生的环境问题，特别是一些以生态和地下水资源影响为主的建设项目，将缺乏有效的监督管理制度。

众所周知，煤炭开发是生命周期比较长的行业，一个煤矿从投产到关闭，很可能要经历几十年甚至上百年。在这个漫长的过程中，环境影响评价和环境治理的技术都在不断进步，环境保护的标准也在不断提高。

然而，由于煤炭开采对生态、地下水的影响相对滞后，在煤矿项目竣工试运行期间，其对生态环境、地下水资源等的影响尚未充分暴露，生态恢复措施也均未实施，因此，在项目竣工环境保护验收时，只能验收污染治理措施的建设情况和运行效果，无法对这类项目实际造成的生态和地下水资源影响，以及生态保护措施的落实情况进行全面检验和准确评估。而项目一旦通过验收，则在其后运营中产生的生态和地下水问题将可能成为环境管理的盲点。

“鉴于煤炭行业的这种特殊性，我们认为不能一次环评、一次验收定终生。应该制定环境影响评价后、分阶段环境保护验收制度，实行重点区域、重点行业建设项目阶段性环境许可制度，改变‘一次环评定终身’，建立环境影响长效管理机制。”

“在项目运行中间，一个适当的时期，在生态和地下水的影响都显现后，开展环境影响后评价。通过这种后评价，回顾分析项目运行中实际存在的环境问题，对原环境影响评价预测的准确性、合理性进行验证，提出补救措施及影响预测技术方法的改进意见。”麦方代说。