王凯：依法推进清洁利用 源头防治煤炭污染

王 凯 ：淄博市煤炭局党组成员、市煤炭执法稽查支队支队长

尊敬的各位领导，各位专家：

上午好！

淄博市地处鲁中腹地，是齐国故都，历史文化底蕴深厚，区位优势明显，自然资源丰富，基础设施完善，经济基础雄厚。全市面积5968平方公里，人口458万。淄博市是一座独具特色的组群式城市，是国务院批准的“较大的市”，拥有地方立法权。拥有世界足球起源地、中国历史文化名城、中国鲁商发源地、国家双拥模范城市、全国文明城市等多项荣誉称号，是中国五大瓷都之一。淄博也是近代以来中国工矿业开发最早的地区之一，是典型的“因煤而兴”的工业城市。淄博工业化开采煤炭的历史已有110年，煤炭产量曾占到全省的一半；但随着煤炭的开采时间延长，煤炭资源逐渐枯竭，淄博现已成为名符其实的“产煤小市”、“耗煤大市”，全市现有煤炭生产企业18家（年核定生产能力423万吨），实际年产量不足300万吨，而年消耗煤炭却达4000万吨。

今年6月20日，淄博市政府第31次常务会议审议通过了《淄博市煤炭清洁利用监督管理办法》（以下简称《办法》），7月8日以市政府第94号令发布，于8月15日也就是今天正式实施。下面，我将《办法》的出台背景、预期实现的目标、建立的相关制度、采取的有关措施以及面临的问题困难向各位领导、各位专家作简要介绍。

一、制定《办法》的背景和预期实现的目标

近年来，全国受大范围雾霾天气影响，空气质量明显下降，灰霾面积达130万平方公里。煤炭扬尘和燃用过程中形成的一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等污染物排放，是造成空气质量下降的重要因素之一。在我国的能源消费结构中，煤炭占到70%左右。据专家预测，在未来相当长的时期内，煤炭作为我国主体能源的地位不会改变。同时淄博独特的工业结构，决定了煤炭消费量将在较长时期内保持高于全国10个百分点的水平。全市煤炭经营量已连续三年突破4500万吨，平均年消耗原煤约4000万吨，占全省煤炭消耗总量的九分之一（山东共有17个地市）。煤炭扬尘按1%计算，每年扬尘达40万吨；按每燃烧一吨标煤排放二氧化碳2.6吨、二氧化硫24公斤、氮氧化物7公斤计算，全市每年燃烧煤炭所排放的二氧化碳达7428.72万吨、二氧化硫达68.57万吨、氮氧化物达20万吨。由此可见，在面积仅有5968平方公里容量有限的淄博，煤炭在生产加工、储存、运输过程中的扬尘和燃烧污染物排放对空气质量的影响十分巨大。

各级政府一直在抓煤炭扬尘污染和煤炭燃用污染物排放，却难见成效。其主要原因是缺乏专门的地方性法律体系约束，缺乏专门的煤炭扬尘污染防治的执法依据,缺乏专门的煤炭污染防治专业队伍监管。当务之急是建立完善煤炭清洁利用地方法律体系，与煤炭、环保法律相衔接，与行政经济法规相协调，转变政府职能，正确处理大环保与煤炭污染专业防治的关系，体现服务与监管相结合的原则，终于一点：便是必须制定《办法》来完善煤炭污染防治地方法律体系建设。

党的十八大明确提出，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。针对长时间大范围的雾霾天气，人民群众反映强烈，各种媒体议论纷纷，社会各界都发出呼声，热切渴望清洁空气。习近平总书记、李克强总理、张高丽副总理均对大气污染防治作出重要批示，提出明确要求。2013年12月18日，省长郭树清在生态山东建设领导小组会议上指出，山东省在全国治理雾霾的斗争中居于最前线，任务也最艰巨，我们绝不能有任何犹豫和退却。在生态淄博建设领导小组会议上，淄博市市委书记周清利强调，各级各部门要研究制定我市的污染防治措施，用过硬的措施彻底解决影响全市大气环境污染的主要问题。淄博市市委副书记、市长徐景颜要求，防治大气污染，必须强化责任、齐抓共管，进一步强化环保联合执法体制机制，形成合力；要求淄博市煤炭局调度全市煤炭消耗总量，制定有效措施，从源头上控制高硫高灰等劣质煤进入淄博。在此情况下，必须制定《办法》来积极回应人民群众热切期盼。

当前针对煤炭污染防治，上位法规定的相对宏观、宽泛，现有的法律法规存在“只打老虎不打苍蝇”和操作性不强的问题，同时又缺乏地方性配套法规支撑，加之没有专门的煤炭环保执法机构和队伍，在实际执法实践中，出现了执法难问题。因缺乏操作性强且符合实际的执法依据，现有的执法人员只能依据省、市相关文件规定对煤炭市场进行整顿，形不成有效执法能力，煤炭扬尘污染现象迟迟得不到有效的治理，同时，燃煤单位燃用的煤炭质量参差不齐，难于实施有效的监管。鉴于此，迫切需要根据国家有关法律法规，结合淄博实际，吸取外省市经验，按照强化“事中事后监管的原则”，制定出淄博市煤炭清洁利用监督管理的地方规章，同时将国家法律法规的有关规定进一步细化，充分发挥淄博具有立法权的优势，增加新的管理内容，使之更具有可操作性，更有利于全面贯彻落实国家相关法律法规和促进依法行政。

依据《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《山东省实施〈中华人民共和国煤炭法〉办法》等法律法规，从2013年11月淄博市市政府将《办法》列入计划，到2014年6月20日《办法》通过，历时8个月。淄博市煤炭局抽调专人负责，成立起草班子，制定具体方案；多次组织人员到市环保、工商部门和区县煤炭管理部门、煤炭生产（经营）企业、燃煤单位进行调研，到省煤炭局和市法制办请教法律和行业专家，对《办法》进行了多达40次讨论修改；2014年2月21日，组织高层次法律专家论证会，邀请中国政法大学教授、中科院法学博士后，市政府、市人大法律顾问，省煤炭局行业专家，市政府法制部门有关负责人参加，对《办法》的立法原则、重点解决的问题、拟设立的制度措施和行政处罚的额度等方面逐一进行分析论证，又从立法理念、框架结构、涉及行业等层面，提出了大量建设性意见建议。《办法》发布后，根据《办法》规定，淄博市煤炭局现已代市政府起草制定了《淄博市煤炭清洁利用监督管理办法实施意见》等与《办法》配套的4个规范性文件。文件明确规定：到2016年6月底，各类储煤场地将实现规划目标、达到标准要求并规范管理，煤炭扬尘污染得到基本治理，燃用煤炭质量指标全硫含量控制在0.9%以下、灰分控制在20%以下。到2017年底，各类储煤场地环保设施将健全完善，扬尘污染得到根本治理，燃用煤炭质量指标全硫含量控制在0.8%以下、灰分控制在16%以下。

我们坚信，通过《办法》的实施，将进一步优化经济发展结构，合理规划产业布局，逐年削减煤炭用量；将进一步严格储煤场地监管，强化煤炭清洁利用，逐步减少煤炭扬尘污染，确保达标排放。

二、采取的主要措施和拟定的工作步骤

《办法》以生态文明和建设生态淄博为目标，以提高煤炭质量、防治煤炭污染为重点，坚持“经济发展与环境保护、政府调控与市场调节和部门联动与协同管理相结合”的原则，建立起“政府负责、部门联动、企业落实、社会参与”的煤炭清洁利用监督管理长效机制，力争全市煤炭污染得到根本治理。

（一）加强领导，落实责任。为加强煤炭清洁利用工作的领导，淄博市市政府成立由分管副市长任组长，分管副秘书长、煤炭局局长任副组长，发改、经信、公安、交通、环保、规划、城管、工商、质监、煤炭等部门分管负责人为成员的淄博市煤炭清洁利用领导小组。领导小组办公室设在市煤炭局，具体负责全市煤炭清洁利用监督管理的协调调度、联合执法、督导考核等工作，市煤炭局局长兼任办公室主任。同时要求各区县人民政府、高新区、文昌湖区管委会成立相应机构，切实加强对煤炭清洁利用工作的组织领导，按照属地管理原则，具体承担本行政区域内煤炭清洁利用的日常监管、行政执法、案件查处、档案管理、数据报送等职责。

（二）实行储煤场地统一规划。按照“科学规划、合理布局、整合提升、减少污染”的原则，根据淄博市城乡建设规划，结合环境保护要求，制定淄博市储煤场地布点规划。全市区域内，现有储煤场地在风景名胜区、水源地保护区、自然保护区、集中住宅区、环境空气质量监测站点等环境敏感点周边和出境河流两侧2公里范围之外的，经区县政府、高新区、文昌湖区管委会同意可纳入淄博市储煤场地布点规划。在此基础上，每个区县原则规划建设1～2处集中经营性储煤场地（新建、改扩建），提倡煤炭经营企业统一入驻经营性储煤场地，最终实现集中经营。2014年10月31日前，各区县完成储煤场地初步规划的编制工作，报市煤炭局审查汇总；2014年12月31日前，市煤炭局完成全市储煤场地布点规划编制工作，经市政府批准后向社会公布执行。

（三）规范提升储煤场地建设。加强储煤场地管理，健全完善储煤场地防风抑尘、喷淋降尘、进出车辆冲洗等设施，改造储煤场地排水沉淀系统，硬化场地道路，落实各项规章制度，严防储煤场地扬尘污染。2014年8月15日至12月31日，清理无营业执照经营煤炭的储煤场地；2015年1月1日至6月30日，清理未进入《淄博市储煤场地布点规划》的储煤场地；2015年10月1日至12月31日，取缔不符合要求的储煤场地。

（四）严格控制煤炭质量指标。严格煤炭销售、使用质量指标，从源头上控制煤炭污染物排放。鼓励煤矿企业、经营企业、燃煤单位对煤炭进行洗选加工，提高煤炭质量和清洁利用效率。加大洁净煤技术推广力度，鼓励工业窑炉和锅炉使用清洁能源，支持清洁燃煤技术的开发和推广。规范居民生活用煤和其它小型燃煤设施使用低硫低灰煤炭或者添加固硫剂的型煤。充分发挥煤炭经营协会作用，加强与重点产煤地区的联系合作，积极组织煤炭经营企业购进符合本市质量指标的煤炭，严把煤炭入口关。淄博市煤炭局会同经信、环保、质监等部门共同研究制定淄博市煤炭质量指标要求，经市政府批准后向社会公开发布。

（五）建立煤炭质量检测制度。煤炭企业和燃煤单位购销煤炭每批次必须进行煤质检测；经检测不符合质量指标要求的煤炭，必须进行技术处理，重新进行质量检测。市、区县委托具有检测资质的第三方对煤炭产品进行定期抽样检测，抽检方法按照国家有关规定执行。原则上区县每季度至少进行一次煤质抽检，市每半年至少进行一次煤质抽检，抽检结果将作为执法依据。企业对抽检结果有异议，申请启用备份样品进行检测的，由双方共同认可的第三方进行检测，检测费用由申请检测企业承担。

（六）严格信息报送和档案管理。煤炭企业和燃煤单位每月5日前向区县报送上一月的煤质检测信息和由企业主要负责签字、加盖公章的煤质检测信息汇总表（含电子版）；检测不合格经技术处理后的煤质检测信息及时向区县报送。区县将企业报送的煤质检测信息汇总后于每月10日前报送市煤炭局备查。煤炭企业和燃煤单位要建立购销台帐，载明煤炭购销数量、渠道以及煤炭检测时间、单位和煤炭全硫含量、灰分、发热量等检测信息，实行信息化管理。市及区县建立信息档案，安排专人负责，加强安全管理。

（七）完善联席会议和联动执法。定期召开联席会议，研究煤炭清洁利用和煤炭污染防治重大问题。市每月召集区县召开一次调度会，听取区县工作汇报，通报督导检查情况，协调解决困难问题，推广典型经验做法，安排部署相关工作；每季度组织召开部门联席会议，通报工作情况、分析存在问题、制定解决措施、抓好工作落实。市有关部门明确指定分管领导和执法联络员，按要求参加联动执法活动。经信、环保、工商、质监、煤炭等部门作为牵头部门，成立联合执法小组，相关部门派人参加，开展执法联动专项行动，重点查处煤炭清洁利用和煤炭污染违法违规行为。开展经常性的信息互通，及时通报案件办理动态和疑难问题，共同研究打击煤炭清洁利用违法行为的对策和机制，协调办理违法违规案件的移交，真正实现违法案件信息互联互通，提高联动执法效率。

（八）强化督导考核和责任追究。对区县煤炭清洁利用和扬尘防治工作实行定期督导和考核，每月对区县进行一次调度，每季度进行一次检查，每半年进行一次督导，年终进行考核，考核纳入淄博市环境保护综合治理目标考核体系。煤炭清洁利用和扬尘污染防治实行问责制度，对未设立煤炭清洁利用监督管理机构或者未明确专职监管人员、清理取缔不符合要求的储煤场地不彻底，区县发现5处、乡镇（街道）发现3处或者区县被举报查证属实5起、乡镇被举报查证属实3起的，约谈区县分管负责人；对未履行煤炭清洁利用监管职责造成煤炭污染事件影响严重的，对负有领导责任的区县、乡镇（街道）主要负责人、分管负责人，按有关规定进行问责；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

（九）推行举报奖励制度。举报范围包括煤炭扬尘，在储煤场地外乱堆、乱放和销售煤炭，储煤场地不符合布点规划要求，煤炭运输车辆未密闭运输造成撒漏，煤炭质量指标不符合本市要求，煤炭经营企业和燃煤单位未逐批次检测煤质，在高污染燃料禁燃区内销售、使用原（散）煤、煤矸石、粉煤、煤泥等行为。鼓励市民对煤炭清洁利用违法违规行为“随手拍”，一经查实，将给予举报人500-1000元奖励。对举报涉嫌违法行为线索严格依法办理，依法保护举报人的合法权益。

三、当前面临的困难和解决办法

一是需要加大气力解决产业结构不合理阻碍煤炭清洁利用推进问题。淄博属老工业城市，近几年虽不断加大落后产能的淘汰力度，加快转方式调结构工作步伐，产业结构逐步优化，但电力、化工、水泥、耐火材料、建陶、钢铁、焦化等高能耗、高排放行业中的300多家企业，仍然是当地经济发展的支柱产业，点多面广，规模不一，加之违法成本低、守法成本高，使得一些企业购买劣质煤炭或者不使用环保设施，加大了煤炭清洁利用推进工作的难度。淄博市现正在制定《重点能耗排放企业节能减排推进方案（2014-2015年）》，将按照共性问题依托区域和行业系统推进解决、重点问题落实差异化措施的原则，通过“点线面”结合，从区域、行业、重点企业三个层面，落实煤炭清洁利用推进和节能减排工作。

二是煤炭清洁利用缺乏强制性的法律法规约束。我国虽然已有法律法规鼓励支持煤炭洗选加工和综合利用，但此类法律法规中没有经济优惠政策和强制性的机制约束，煤炭清洁利用的发展速度与期望值相差甚远。由于强制性煤炭标准缺位，我国至今仍没有为不同用煤设备供应性质不同的、可满足设计要求的统一煤炭产品。许多企业一直不愿意使用既增加成本、又增加设备负荷的煤炭产品。淄博市将通过制定煤炭质量指标，尝试强制企业使用既能符合环保要求，又能降低经营成本的煤炭产品，实现经济效益和社会效益的双丰收。

三是推进煤炭清洁利用执法难问题有待破解。推进煤炭清洁利用，煤炭扬尘和燃用污染物防治，牵扯到经信、环保、交通、城管、质监、工商、煤炭等多个部门，特别是在当今社会职权法定和依法行政的大环境下，单单靠某一个部门的努力，不能足以完成此项任务，必须有强有力的组织领导机构和完善的联合执法体系作保障。淄博在制定《办法》的时候，就考虑到了这一点，成立了煤炭清洁利用领导小组及办公室，通过联合执法机制和联动执法机制的建立，将煤炭清洁利用工作提上各级政府的重要议事日程，全力支持煤炭管理部门的工作，力争取得重大突破。

各位领导、各位专家，再次感谢给予我们这次交流学习的机会。《办法》的出台，在淄博大地拉开了依法监管煤炭清洁利用的序幕，同时意味着淄博市市政府赋予了市煤炭局有关大气污染防治新的职责，回去之后，我们一定以本次会议的精神为指导，在煤炭的清洁利用和洁净煤技术方面进一步强化措施，狠抓落实，努力把淄博煤炭清洁利用工作做的更好。 以上发言不当之处，请批评指正。谢谢大家！

2014年8月15日