探析我国能源体制机制改革的逻辑与思路

今年6月13日，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上提出，要积极推进能源体制改革，抓紧制定石油天然气体制改革总体方案。笔者认为，能源体制机制改革是当前推动能源革命的落脚点。

一个完整的能源体制机制是指一定区域内（通常为一个国家）能源行业或能源领域内资源配置的具体方式、市场运行及监管制度模式等各种关系的综合。其中，能源价格机制在能源市场机制中处于核心地位，能源市场机制是整个能源体制机制的核心，而能源市场机制又是由能源市场结构决定的。能源市场制度、能源市场管理与监管机制起到一个外围的服务保障作用。能源体制机制必须建立在一定的能源市场基础设施上，能源市场基础设施是否充分，也会影响能源体制机制改革时机的选择和力度的大小。

当前，我国能源领域面临较为严峻的挑战，因此改革思路和对策不应仅仅局限于一枝一叶的修修补补，而应从长远的、全局的角度统筹考虑。

市场化是能源体制机制改革的方向。国际实践经验表明，推动能源市场化改革是解决能源经济运行中一系列矛盾的根本路径，是提高能源利用高效率、合理控制消费总量、转变发展方式的必然要求。因此，市场化肯定是我国能源体制机制改革的方向。

不过，鉴于能源自身的特殊性和复杂性及其在经济社会发展中的基础性、重要性，再加上市场自身的失灵，市场化改革并不等于放弃政府干预，所以我国能源体制改革的核心原则是“市场的归市场，政府的归政府”，最大限度减少政府对市场的干预，为市场机制在能源资源的配置中起到决定性作用创造先决条件。

还原能源商品性、可竞争性和能源安全分摊性。无论是成熟的市场经济国家还是体制转轨国家，大多对能源领域实行放松管制、引入竞争等措施，大大提高了能源供给能力和利用效率。

应将能源行业中的竞争性业务与非竞争性业务分开。属于竞争性领域的完全放给市场，引入多元投资主体，扩大对外开放，让供求关系决定价格，竞争优化资源配置，由契约规范交易；属于非竞争性领域的业务实行公平接入、提高普遍服务水平，加强政府对其经营业务、效率、成本和收入的监管。与此同时，改进政府管理，对市场失灵领域，应切实履行宏观管理、市场监管和公共服务职能。

国家能源安全涉及生产、流通和消费三大领域，涵盖经济社会生活方方面面，需要动员全社会广泛参与、共同担当。因此，要树立新的能源安全理念，充分认识到能源安全的可分摊性，让所有有意愿、有能力的企业都参与进来，各展所长，互利共赢，共同增加国内能源市场有效供应，

健全法律体系和财税体制，完善能源市场制度。完善法律体系，应尽快出台《能源法》和石油、天然气、原子能等单行法。加快能源行业财税体制改革，改革现行能源税制，建立广覆盖、多环节的综合税收调控体系。

建设煤、电、油、气四个现代市场体系，搭建多层次能源市场化交易平台。建立和完善公开、公平、公正的能源现货及中远期合约市场，逐步建立现代能源期货市场。进一步加强和完善能源市场基本交易制度建设，积极推进电子交易市场建设。同时，有序开放我国能源期货市场，逐步形成具有国际影响力的区域能源市场中心。

坚持由市场形成能源价格，深化能源价格改革。石油方面，在新的成品油价格形成机制基础上进一步完善定价机制，包括调价周期、幅度、方式等；在与国际接轨基础上，价格调整可以由行业协会按政府确定的规则自行调整发布。天然气方面，在门站价进行市场净回值定价的基础上，建立上下游联动机制，形成真正反映资源稀缺程度、供求关系、环境成本的价格，最终实现出厂价由市场竞争形成，终端销售价格放开，政府只对有自然垄断性质的输配气价进行管理。

重组能源机构，转变政府对能源的管理方式。政府对能源的管理主要体现在两个方面：一是政策职能，二是监管职能。以往能源主管部门更加注重通过投资项目审批、制定价格等方式干预微观经济主体的行为，而对行业监管等其他职能重视不足，政府职能缺位与重叠并存。所以，应下决心改变之前政府对能源的管理方式，按照“大能源”的内在要求进行体制改革，以便对整个行业的管理进行整体设计和运作，推动能源行业整体协调发展和健康发展。

用“三张清单”界定政府与市场边界，推动政府职能转变。在重组能源管理与监督机构的同时，通过“权力清单”把政府能干什么清楚、详细地列出来，限制政府乱作为，做到“法无授权不可为”；通过“负面清单”在能源行业中列出一个“黑名单”，明确哪些方面不可为，外资或民营资本只要不触及这些底线即可进入，做到“法无明文禁止即可为”；通过“责任清单”用法律与制度把责任明确细化到政府每一个行为主体，把政府责任贯穿市场运行全过程，打破政府不作为，实现“法定责任必须为”。（作者：刘满平，为宏观经济学者、经济学博士）