国际环保组织联合发布《中国新型城镇化的低碳发展路径：问题、策略与案例》报告

2015年4月16日，五家国际环保组织联合在上海召开研讨会，会上发布了题为《中国新型城镇化的低碳发展路径：问题、策略与案例》的研究报告。报告从土地高效利用、可持续交通、及低碳能源消费三个方面分析了以往中国城镇化进程中的问题，总结了经验教训，介绍了萌生于本土的积极实践，并提出了帮助城市走低碳、绿色发展之路的政策建议。报告在介绍国际先进理念和案例时注意结合中国的实际情况，以期为中国城市决策者提供有益的参考。

据中国统计年鉴2012年数据，中国城市人口占全国人口52%。中国拥有全世界最庞大的城镇人口：7.58亿，相当于美国的2倍以上，俄罗斯的9倍以上。中国的城市数量由1979年的216个增加到了2012年的658个，其中人口超过5百万的特大和超大城市有16个。中国仅用30多年时间就达到英国200年、美国100年、日本50年实现的城镇化水平。

根据去年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（《规划》），到2020年中国常住人口城镇化率将达到60%，将有1亿左右农民入城。2030-2040年进入城镇化成熟期，届时城镇化水平将达70%左右。也就是说，在未来的十几到二十年间，中国还将保持高速的城镇化率。大量的新增城市人口意味着建设与之匹配的住房、办公楼、商场、道路、公交，休闲场所等等，而新增的人口活动与城市建设也就意味着碳排放量的剧增。中国已成为世界第一大碳排放国，碳排放随城镇化率的升高呈高速直线上升的趋势，且越来越多的碳排放份额来自于交通和建筑的能源消耗。如何使城镇化走上一条既能满足城镇化需求、达到经济发展目标，同时又不会带来过度能源消耗与环境污染的道路，是中国当前城镇化所面临的重大挑战。这其中必须特别关注三个领域，即土地的集约高效利用、发展绿色交通、以及提高城市能源使用效率。

在土地利用方面，报告首先指出了中国城市用地粗放的问题。在土地资源稀缺的中国，土地城镇化速度却远远快于人口城镇化。从2003年到2012年，中国建设用地所占用的耕地量相当于20个纽约市或10个伦敦市的土地面积；城镇建成区面积增长了76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长幅度，使城市平均人口密度在过去十年间降低了约25%。农村耕地在大量流失，而中国城市土地利用则较为浪费。根据国土资源部数据，中国城市平均容积率仅为0.3，北京、上海等大城市也低于3.0，远低于纽约、东京等国际大都市高达十几的平均容积率。许多工业园区、大学城“摊大饼”式的发展逻辑是导致城市用地效率低下的主要原因。此外，报告分析了一些城市以“开山“”填海“等方式盲目造城过程中所暴露的问题以及其潜在的金融与环境风险。报告指出，宜居城市与环境并不矛盾，建议提高城市土地开发强度，改进用地结构，加强对城市扩张中大规模扰动自然问题的研究与监管，并注意合理安全地开发棕地。

在城市交通方面，报告强调在大力发展公共交通的同时,除了规模和数量的扩张，更需提升效益、服务水平、差异化产品等“软件“;同时,缓解交通拥堵的策略中，需要更重视系统整合、需求管理、及慢行交通。交通是能源消耗的重要部门和碳排放的一个重要来源。1978年,中国几乎没有私人汽车，而2013年的全国私人汽车保有量超过了1亿辆。2009年，中国首次成为世界最大的汽车生产和销售国。机动车数量的持续增长增加了城市中心城区的交通拥堵，导致交通碳排放的增加。环保部日前发布的9城市大气污染源解析显示，机动车尾气排放是京杭广深等城市的首要大气污染源，导致雾霾频发。报告指出，近年来各级政府已开始将发展公共交通放到了优先地位，这是非常重要和正确的做法。但目前已开通轨道交通的城市中，公交接驳比例非常低。“换乘难”一方面是由于公交系统线网规划不合理，另一方面是由于换乘环境和流线设计的不合理。未来，中国的城市交通应着眼于多元化的交通需求管理和慢行交通的建设，逐步形成更多元化的交通出行结构，扭转机动化趋势，鼓励市民低碳的出行方式，这对中国实现其低碳发展目标具有重要意义。

在城市用能方面，报告指出发展低碳城市需要重视综合能源规划，而其中容易被忽视的是对需求侧的规划，即把节能和提高能源使用效率作为一种资源纳入规划。报告也针对未来中国城市的建筑用能将持续快速增加的趋势，强调建筑运营能耗市场化管理的重要性，建议加强城市能耗数据的共享和公示。城市是能源资源消耗的核心区域，也因此是碳排放的主要源头。中国有600多个城市，对其中287个地级以上市进行统计发现，这些城市的能耗占中国总能耗的55%，二氧化碳排放占中国总排放的58%。如果把其余的城市、集镇都加进来，至少要占到社会总能耗的80%以上。随着城镇化进程的推进，更多的碳排放会来自于照明、供暖和制冷等城市能源服务，而其中主要的载体是建筑。建筑能耗已占全球终端能耗约三分之一。中国每年新增建筑面积超过20亿平方米，占全球新增建筑面积的一半以上，控制和减少建筑领域能源消费是中国中远期节能减排及城市低碳发展的重要任务。

在地方实践案例中，报告着重介绍与分析了呈贡的“新城市主义“及上海以”无地招商“实现土地置换等创新用地模式；深圳的”公交服务指数“、停车需求管理政策、重庆的”公交网络优化项目“及杭州多管齐下打造”自行车城市“名片等可持续交通案例；在城市用能方面，太湖新城基于需求侧的能源规划及扬州老城的低碳化改造也都是对城市节能的积极探索。

对于报告的发布，自然资源保护协会（NRDC）中国区主任钱京京表示：“中国去年3月发布了新型城镇化规划，这使我们这些致力于推动可持续城市发展的国际组织感到高兴和鼓舞。我们赞赏《规划》强调要重视城镇化质量，推动绿色城市建设，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。同时，我们也看到，中国城市如何具体落实和应用这些原则还有很多问题亟待研究，需要在动态分析总结国内外实践的基础上制定更细的指导原则，并开展相应地方能力建设。希望我们五家机构的联合报告对于中国城市探索绿色低碳城镇化转型之路具有一定帮助和借鉴。我们会继续在这一领域开展与中国城市的合作“。

世界资源研究所(WRI)中国区首席代表李来来指出,中国的城市在继续大力加强公共交通的同时，还应在交通需求管理及慢行交通系统上投入更多力量。

能源基金会中国（EFChina）可持续城市项目主任何东全博士强调，中国的城市要特别关注城市土地利用强度，街区人性化尺度和混合用地等问题，同时城市规划与其他规划的协调也亟待改进。

美国环保协会(EDF)中国项目主任张建宇博士说，社区是城市构成的基本单元，2月份国家发改委刚刚出台了“低碳试点社区建设指南”，充实了低碳城镇化的基础性工作；而可持续发展社区协会(ISC)中国首席代表Janz博士基于ISC推动社区活动的丰富经验，建议中国城市应多方面鼓励和支持社区和公众践行低碳节能。