大船掉头：电改十八年反思与展望

电力体制改革的目标到底是什么?反垄断究竟是目标还是手段?在我看来，市场经济是消费者主导的经济，电力改革的终极目标理应定位于为消费者和用户提供质优价廉、安全的电力产品和服务，使消费者得到实惠，同时促进经济效益。应如何看待个别媒体和舆论对我国电力行业的妖魔化误导?实事求是地说，中国电力工业无论从电价水平、电力产品供应还是电力公司的售后服务看，各方面都是具有比较优势的。在探讨中国电力体制下一步改革方向这一重要问题时，一定要根据电力企业的特点，要以对电力工业垄断属性的正确认识为前提。中国“破碎式”改革模式的出现正是由于对中国电力工业垄断属性的认识出现偏差造成的。

第一节序曲——农电管理局挂牌之难

2000年1月，正当国电公司踌躇满志地按自己的四步走战略推进自身变革以向现代大公司迈进的关键时刻，出现了农电价格居高不下，农民抱怨，矛盾突出，领导指示要求国电公司代行农电管理职责的难题。国电公司对于接不接农电管理局这块牌子而重新回到政企不分的老路，处于两难境地。

一、“三分天下”的农电乱局

我国通常按行政区划把县级以下的电力供应和消费称为农电。在改革之前，我国的农电管理体制极其混乱，各个地方各自为政，缺乏一个全国统一的农电管理机构。

按照企业资产关系、管理关系和电力交易关系的不同，当时在我国近2500个县级农电单位中，大体可分为三种模式，即直供直管模式、趸售模式和自供自管模式。

所谓直供直管就是省电网公司直接管理县级农电企业，县供电企业是省电力公司的子公司或者分公司，人、财、物由省电力公司直接管理，其配电网资产主要属于中央财政。

自供自管就是在一些水力资源比较发达的地方，县里不仅有自办的小水电厂，而且还有独立小电网，逐渐形成了发供电一体化经营的县供电企业，这些小电网与大电网不联网，自己独立运行。

而趸售模式则指的是各趸售县有自己所有的供电公司，它从国电公司所属的省电力公司那里把电按批发价买过来，然后再卖给本县的消费者和用户。

趸售县及自供自管县供电企业，其配电网资产主要属于地方财政。

在国电公司成立的1997—2002年间，我国县级农电管理的三种模式大致形成了“三分天下”的局面，即在全国约2500个县级供电企业中，由国电公司所属各省电力公司直供直管的有760个左右，由地方县级所属采取趸售方式供电的有1040个，而由地方县级所属采取自供自管模式供电的县级供电企业则有600多个。

二、农电价格居高不下

“三分天下”的农电格局管理体制分散，导致电力这样一个国民经济和民生刚性需求的产品，其农电价格远不像城市居民用电价格那样实行统一管理，这导致一是各地农电价格差异大，二是普遍价格水平较高。当时城市用电只有0.4元左右，而农电的平均价格却高达0.67元，个别管理不善的地方甚至出现过1元1度的电。农电价格高于城市，农民意见很大，矛盾非常突出。农电价格的居高不下是由诸多因素造成的。

首先，农网投资成本高，设施简陋。农村居民点分散，农供电半径长、负荷密度低，从110千伏等级到各村，设备线路都要自己解决，投资成本非常高。农村电网建设往往因陋就简，加上管理不善、设备陈旧，导致线损很高。其次，农电管理层级多，层层加价。农村大部分地区都是通过村电工对农户卖电，售电中间环节太多，这是农网改造前电价居高不下的症结之一。第三，“以电养人”现象突出。农电管理机构臃肿，人员乱进造成严重超编，“以电养人”的现象普遍存在。第四，偷电漏电现象严重。农村偷电很难控制，一般能占到农村电量的15%左右，有的甚至高达40%，偷的电最后都加到了农民头上。

这些问题的存在，一方面抬高了农电价格，加剧了农民的用电负担，阻碍了农村和农业经济的发展;另一方面也引起广大农民日益加剧的不满情绪，亟需解决。

正是在这样的背景下，农电改革拉开了序幕。1998年10月，国务院做出了“加快农村电力体制改革，加强农村电力管理，实现城乡用电同网同价”(简称“两改一同价”)的战略决定。

三、“烫手山芋”接不接两难

要解决农电管理体制分散混乱问题，实现两网一同价和落后的农村电网改造重任，仅靠市场化的发展，对电力这样一个特殊商品显然是不行的，在农电管理体制改革和发展过程中必须有政府的指导和扶持才行。然而电力部已经取消了由谁来履行这一具有明显政府管理性质的职能，国务院有关领导和部门提出让国电公司接过农电这块牌子，成立“农电管理局”。对刚刚从电力部转型、战胜恋“权”情结、摆脱政企不分羁绊的国电公司领导班子来说，是拒绝新的政企不分，按照既定的四步走发展战略向现代大公司迈进，还是重新回到政企不分的老路，最终国电公司再搞一次政企分开，演变成农电管理局和若干个区域电网公司，如何选择十分关键。

首先，当时把电力部改为国电公司就是要实现政企分开，把国电公司建立成一个真正的现代大公司。为此，国电公司自己已经剥离了旧的行政权力，如果再把农电管起来而成立一个“农电管理局”，国电公司和有些地方农电本来就没有投资关系，只能又形成行政主管关系。如果在国电公司下面设一个有行政职能的局，岂不是又退回到了政企不分的老路?因此，无论是有关部门有意让国电公司政企不分，为拆分国电公司埋下伏笔，还是仅仅作为处理农电问题的权宜之计，农电管理局这块牌子都成了“烫手山芋”要不要都两难。

其次，接过农电管理的牌子而重新回到政企不分的老路，不仅会损害国电公司的形象，同样也会在经济上影响国电公司的效益。因为全国一千七八百家趸售县和自供自管县，经营效益、管理水平等各方面普遍落后，并存在较大差异。仅农网改造一项，没有几千亿投资是不可能完成的，因此，如果把这些明显带有政府公共产品、补贴特征的产品，一次性划给国电公司代管，则无论是现代大公司的发展取向还是四步走的实施战略，国电公司都将很难实现。

当时，国务院领导和有关部门要求国电公司能上收农电，接受农电管理局的牌子，把农电统一管起来。国电公司非常为难，一面是上级领导和部门的安排，另一面是国电公司的发展前途。鉴于此事重大，国电公司总经理高严考虑再三，决定一方面与国电公司党组成员集体讨论来一起商量决定给上级回复，另一方面广泛征求国务院有关研究部门和社会各界专家的意见。

于是2000年1月23日在国电公司会议室召开了一次论证与研讨会，我应邀也参加了这次会议。会议由国电公司赵希正副总经理主持，参加者除了国电公司的高级管理人员外，还有国务院发展研究中心李伯溪、丁宁宁以及社科院等有关部门的近10位专家。会上，主持人首先介绍了国电公司遇到的这个难题，并指出，国电公司从电力部而来，从最初与电力部双轨运行，到1998年终于摆脱双轨制运行，朝着政企分开的现代化大公司的方向迈进，并准备进一步把科技、基建管理等方面的政府和行业管理职能转出去，具体把政府职能交给经贸委电力司，把行业管理职能逐步交给中电联。可在这如此关键时刻，若再挂上一块农电管理局的牌子，将逼使国电公司重回到政企不分的老路上去。面对这样的情况，国电公司怎么办?如何既能贯彻国务院领导的指示，把农电改造的任务担起来，同时又不致回到新的政企不分的老路上，因此听取各位专家的意见。与会者普遍都不赞成国电公司挂上农电管理局的牌子而重新回到政企不分的老路。我在这次会上发言提到，把城市用电和农村用电拢到一起，按照一个模式管理是不现实的。

因此，解决我国农电问题一定要新事新办，国电公司的投融资部可以向好的、有效益的县办电力公司投资，用经济办法来管，用股东的身份来管，而不是用政府电力主管部门的身份来管，否则既保持了行政垄断而无法成为真正的企业，又会背上沉重的包袱而降低公司效益。

最终国电公司党组集体讨论决定，农电改革可以代管，但是“农电管理局”这块牌子不能要。尽管如此，国电公司当时为理顺农电管理体制还是采取了以下方式：趸售和自供自管的县级供电企业，原则上应“上划”给省电力公司直接管理;暂时不能上划的，先委托省电力公司“代管”，逐步改组为省电力公司控股的公司制企业，但是绝对不能在国电公司下面设一个“农电管理局”。到2001年12月底，国电公司通过代管、上划和股份制改革，一共管理了1856个县级供电企业。

如果说“厂网分开”改革的不彻底将会为国电公司和国网公司的解体埋下伏笔，那么今天回过头来看，其实当时无论国电公司挂不挂“农电管理局”的牌子，都很难摆脱被拆分的结局，都注定了国电公司童年夭折的命运。

拒绝挂“农电管理局”牌子在国电公司被拆分中究竟起了多大作用，没有人能说清楚。但无论从半年后电力改革领导小组成立电改主导权易手的时间上看，还是以拆分国电公司的“0+6”或“0+4”改革方案草案的推出看，把这件事称为电力改革的序曲都不为过。