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澳大利亚是怎样通过配电监管打破垄断的?

2016-10-08 09:41:44 中国电力企业管理   作者: 王囡   

打破电力企业的垄断地位一直是各国电力监管体制改革的重要内容,但是输配电企业拥有线网的天然垄断性质是不争的事实。澳大利亚监管通过对不同配电企业进行对标,并依据对标结果对企业进行奖惩,有效地创造出配电企业之间竞争关系。

澳大利亚配电监管政策的历史演进

从时间顺序上看,澳大利亚配电监管经历了三个阶段的变革:

第一阶段是1991~1993年,特点是电力工业结构性重组。1991年以前,澳大利亚各州都有垂直一体化的电力公司,配电业务为各公司整体业务的一个环节。1991年,澳大利亚成立临时的国家电网管理委员会(NGMC),对多个州的电力工业进行结构性重组改革,为建立全国性跨区电力市场创造了基础条件。

第二阶段是1993~2000年,特点是构建统一的电力市场体系。1993~1994年,澳大利亚进行了全国电力市场规划与设计,尝试开放各州配电业务下游的电力零售环节。1994年,维多利亚州率先进行电力市场化改革试点并取得成功后,其他各州也陆续推进电力市场化。1996年建立了新南威尔士州电力市场,1997年新南威尔士州与维多利亚州按市场方式运作进行了电力交换。1998年建立了昆士兰州电力市场,同年澳大利亚国家电力市场(NEM)开始运作。NEM最初覆盖维多利亚、新南威尔士、昆士兰、南澳和首都领地五个行政区。最终,澳大利亚形成了澳大利亚国家电力市场和西澳大利亚电力市场(WAEM),另外还有Northern Territory和Horizon Powerfranchise两家垂直一体化的电力公司。在两个电力市场中,配电业务的上游电源和下游售电都是开放和自由竞争的,而两家垂直一体化公司中的配电上游电源和下游售电仍有固定对象。

第三阶段是2000年至今,特点是构建新的监管体系。在此之前,澳大利亚并没有成立全国性电力监管机构,电力监管职能分散于联邦和州政府或领地政府下设的各级机构。2005年,澳大利亚在国家层面成立两个新的监管机构对电力监管职能进行全面整合。一个是澳大利亚能源市场委员会(AEMC),负责包括配电监管法规在内的全国性电力法规的制定;另一个是澳大利亚能源监管委员会(AER),负责在国家层面上对包括配电在内的电力行业各环节进行监管,并负责相关法规、条例的执行工作。经过一系列改革,以前的垂直一体化管理体制改变为发、输、配、售电全面分开,发电采用竞价上网,售电端通过市场竞争售电,输配电网络实行政府定价、公司运营的监管体制。

澳大利亚现有配电监管机制

目前澳大利亚的配电采用加权平均价格上限制,即在满足服务质量的前提下,配电价格体系的加权平均值不能超过监管机构核定的上限。

加权平均价格上限通过最大允许收入和预测配送电量进行计算:

加权平均价格上限=最大允许收入/预测配送电量

配电公司监管期内每一年的预期收入需求采用构件模型(Building Block Model)和资产基础滚动模型(Roll Forward Model)计算。

收入构件模型

最大允许收入=资本回报+运营支出+折旧补偿+税务补偿+激励与调整

资本回报:为监管资产基础(RAB)与加权平均资本成本(WACC)的乘积。WACC=债务成本×杠杆率+税后股本成本×(1-杠杆率)

运营支出(OPEX):运维费用主要用于支付员工工资、设备维护、第三方的委托服务费用等。

折旧补偿:监管机构统一规定了各类配电设备的标准资产寿命(Standard Asset Life),采用直线折旧法对配电公司监管资产基数的折旧进行补偿。在预测折旧额时还要考虑预测资本性支出以及通货膨胀影响。

税务补偿:在配电公司生产运营过程中,各级政府收缴的各类税费被视作经营成本的一部分,可以通过收入机制得到补偿。

激励与调整项:一是服务目标绩效激励机制(SPTIS),通过将配电公司可靠性指标、电能质量指标等绩效指标与标准值的对比,进行奖惩;二是效率收益分担机制(EBSS),让配电公司与用户共享效率提升实现的增收或承担效率下降所致的损失;三是需求管理激励机制(DMIS),配电企业研发和应用需求管理新技术的费用,以及由于需求侧管理间接使用电量下降导致配电公司实际收入降低的损失,可纳入监管收入回收。

资产基础滚动模型

即本监管期末RAB(Closing RAB)是以本监管期初的RAB(Opening RAB)为起点,通过核算本监管期内影响RAB的各项增减因素得到的。在监管期的最后一年,配电公司预测未来五年的资本性支出、通货膨胀、监管折旧和资产处置情况,目的是为了计算下一监管期的最大允许收入。

年度期末RAB=年度期初RAB+年度资本性支出+通胀调整-折旧-资产处置

年度资本性支出:资本性支出主要用于配电网的扩建、老旧设备的更新改造、与配电业务相关的支持系统投入等。

通货膨胀调整:在RAB的滚动模型中考虑了通货膨胀的因素。通货膨胀水平的预测采用央行的通货膨胀预测数据。

监管折旧:计算方法与构件模型中折旧补偿部分相同。

资产处置:退出运行的老旧设备和故障设备的价值,要从RAB中扣除。

澳大利亚配电监管政策最新变化及特点

2014年,澳大利亚能源监管机构公布了《更优监管政策》框架性文件,将配电监管机制由价格上限制改为收入上限制,修改了计算配电企业最大允许收入的一些计算方法和参数,并引入了新的激励和审查机制。《更优监管政策》最早于2016年在维多利亚州的配电公司率先应用。

《更优监管政策》带来的新变化

由价格上限制改为收入上限制。《更优监管政策》将加权平均价格上限制调整为收入上限制,组成配电企业收入的收入构建模型中各组成部分不变,配电公司的实际收入以监管机构批复的最大允许收入为限,与配电公司的实际配电量脱离了关系。

引入针对资本性支出的效益分享机制(CESS)。CESS的原理和计算方法与针对运营支出的效益分享机制(EBSS)基本相同。若配电公司在某一监管年度资本性支出减少,从而在该监管期发生了效率提升,那么其在该年度的支出减少量将留转5年(与监管周期相同),配电公司在接下来的5年里依然可得到效率提升带来的收益,相反若该监管期效率下降,超出的支出也会对未来支出的补偿造成影响。

对对标结果差的企业进行惩罚。在某监管期内,如果一家配电企业的对标结果明显差于其他配电公司,这家公司在本监管期期末申请下一监管周期收入时,监管机构会将这家公司与对标平均水平之间的差距部分直接从配电公司提交的收入申请建议中减掉。

对资本性支出进行更严格的事后审查。监管机构将对已完成资本性支出进行事后审查,如果出现超支情况,且监管机构认为部分或全部超支是无效率支出,将无法计入下一监管期的资产基数,即意味着超支部分由配电企业自行承担。

引入共享资产分担规则。配电网络资产除了提供受监管的配电服务外,也可以用于其他竞争性业务,这样的资产被定义为共享资产。在现有监管政策下,只要一个配电资产是监管资产,则该资产是监管资产基数的一部分,可以享受相应的监管回报。在更优监管政策下,如果共享资产非监管收入高于监管收入的1%,相应收入将被扣减,最高扣减金额为监管收入的10%。

《更优监管政策》的特点

《更优监管政策》是顺应澳大利亚经济社会发展情况的产物,强调配电企业要为消费者长远利益考虑而对配电网络进行有效投资和运营。

实行收入上限制后,配电企业的实际收入与实际的配电量无关,在当前澳大利亚经济发展和用电需求较为平稳的环境中更为公平合理,能够减少配电企业受到的影响,保证相对平稳的收益。

资本性支出效益分享机制的引入,可以进一步抑制配电企业盲目投资的冲动,也对配电企业持续提高经营效率、降低经营成本提出了更高的要求。

由于配电网络区域分布的特点,配电企业都在各自的服务范围内占有垄断地位,因此本身是没有竞争的,监管机构将不同配电企业进行对标,并对对标结果差的企业进行惩罚,实质上是使配电企业之间形成一定的竞争关系。

资本性支出事后审查机制的引入,意味着配电企业必须更加审慎、高效地进行必要的投资,从而间接抑制消费者的用电成本。

引入共享资产分担规则,意味着配电公司不再享受利用监管资产进行非监管业务而得到额外收益,体现了对用户的公平原则,是对配电公司收入更精确地计算。

澳大利亚配电监管政策演变的启示

第一,监管改革必须适应国情实际。

世界上每个国家的条件都不同,因此没有可以完全照搬的改革模式。澳大利亚虽然是一个联邦制的国家,但是曾经是英联邦国家,因此并没有采用美国式区域电力市场,形成众多配电企业分散经营,各自选取不同的监管方式,而是主要借鉴了英国,由全国统一的监管机构进行监管,建立统一的电力市场,形成了配电企业由少数几家公司占有寡头垄断的格局。

第二,监管政策应该适应社会和行业发展。

配电监管政策最重要的作用就是对配电行业和企业行为的规范和引导,配电监管政策变化应与经济社会发展和整个电力行业发展相适应。在电力供应不足时,配电监管的目的主要是促进配电基础设施规模的增加,这个阶段包括澳大利亚在内的各国配电业务都由政府直接管理,在垂直一体化的电力公司内部,集中力量推动规模壮大;在电力供应量能够适应经济社会发展需要后,监管开始通过政策规范并引导配电企业提高质量、提高效率、降低成本,提供公平的竞争秩序,进行更合理的资源分配;在全球气候变暖、环境状况日趋恶劣、资源逐渐枯竭的当下,包括澳大利亚在内的很多国家开始调整政策,以增加可再生能源利用率,促进整个社会经济绿色和可持续发展。

第三,监管可以采用丰富的手段。

监管不是直接干涉企业的内部经营。澳大利亚的监管更侧重于利用经济的、激励性的手段引导企业的投资和经营行为。比如对持续改进资本性支出和运营支出的激励,以及促进企业开发和应用可再生能源消纳技术、需求侧管理技术的激励机制。

打破电力企业的垄断地位一直是各国电力监管体制改革的重要内容,但是输配电企业拥有线网的天然垄断性质是不争的事实。澳大利亚监管通过对不同配电企业进行对标,并依据对标结果对企业进行奖惩,有效地创造出配电企业之间竞争关系。

第四,监管政策需要适当满足各方利益。

电力监管改革所涉及的各方利益和出发点各不相同。作为公共事业类的公司,电力企业有责任为整个社会经济发展提供持续、安全、可靠的电力,因此需要投入资金进行电力设备维护和改造,需要技术和设备升级以满足低碳发展的要求。电力企业的投资者希望电力企业有良好的收益,取得最大程度的投资回报。消费者则期望用最低的费用获得充足、稳定的电力供应。澳大利亚的配电监管政策的收入模型可以使企业正常投资和经营成本得到有效回收,一方面可以保证配电行业的有序成长和电力供应,另一方面可以保证股东有稳定的回报。同时,通过一系列激励机制,敦促企业持续降本增效,将消费者成本增长控制在可接受的范围内。




责任编辑: 江晓蓓

标签: 澳大利亚 配电监管

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