天然气定价与监管：中国面临的挑战与国际经验借鉴

各位大使，女士们，先生们：

今天能够在这里就“天然气定价与监管：中国面临的挑战与国际经验借鉴”的研究结果做报告，我感到非常高兴。

首先我们对英国大使馆及代表英国大使馆出席今天发布会的吴思田大使（Mr. Sebastian Wood）表示感谢，因为英国大使馆资助了这个项目。在此还要向欧盟驻华大使艾德和（Mr. Markus Ederer）表示感谢，谢谢他们今天招待我们。能源市场一直是我们和中国国家能源局交流时的主要话题，中国国家能源局的参与对本项目的推进极其重要。另外，这个项目是和我们的合作方中国能源网共同实施的，没有他们，这份研究报告是不可能完成的。因此，我们也对今天出席发布会的国家能源局油气司副司长杨雷和中国能源网首席信息官韩晓平表示感谢。我们还要感谢所有对本次研究作出贡献的参与者，感谢你们同我们分享了宝贵的意见及深刻的分析。

在2011年的世界能源展望（World Energy Outlook）中我们认为世界可能正在进入天然气的黄金时代，而中国致力于天然气的发展可能是我们在通往黄金时代路上的信号，今天我要介绍的工作便是为了使其变为现实。

跟十年前IEA和中国共同开展一项天然气研究的时候相比，中国已经发生了很大变化。中国设定了到2015年将天然气在一次能源消费中的比例翻一番的目标，这使中国遇到了前所未有的挑战。这意味着其天然气用量将比2011年翻一番，即增加1300亿立方米，这相当于中东所有液化天然气出口的总和。如果这些天然气用来发电，其电量相当于中国现存的所有水力发电站的发电量之和。

另外，中国的天然气市场并不能被认为是孤立于国际能源市场或者中国国内其他燃料市场的，尤其是煤炭。使用天然气对于提高能源效率和环境可持续发展意义巨大。当然，IEA无法单靠自己来完成这样一个项目，我们幸运地得到了中国政府、能源公司和研究机构，以及来自于多个国际企业和组织的专家的支持。IEA成员国也直接参与其中，由5名中国专家组成的代表团于今年4月份对5个欧盟国家进行了访问。

在项目的第一阶段，我们采访了能源领域的专家，以确定中国在天然气定价和监管方面面临的问题。在第二阶段，我们分析了IEA成员国在各自的市场自由化过程中面临过的挑战，以及这些经验如何能够应用到中国。本项目并不是为了给出一个关于中国应该如何走的具体的方案，但是如果中方参与者对进一步的分析感兴趣并提出建议的话，在后续的项目中可以对此作出研究。

首先我来总结一下项目第一阶段的成果。对于在座的大多数人来说，这些结果大家并不陌生，但是这有助于确定IEA的哪些经验和中国是相关的。未来预期的天然气消费的急速上升正在吸引大量新的天然气供给，以及进口、运输、配送、储存等各环节基础设施的快速建设，并很可能伴随着对定价系统进行重大的改革。

而能源专家一致认为定价问题是目前最重要的问题，因为定价问题和市场所有其他方面的问题都纠缠在一起。定价问题影响着价格更贵的天然气的进口以及对天然气生产和基础设施建设的激励。需要澄清的一点是，我并没有说中国的天然气价格一定要上涨。现在中国一些消费者为使用天然气支付的费用是很高的，比如说跟美国相比，更不用说跟其他一些发展中国家相比。

但我认为在定价系统中存在着结构性的问题，例如在大型工业用户和居民用户之间存在的交叉补贴。而且现存的定价结构没能有效激励上游的发展，即使它给予远距离管道以很高回报。现存的定价结构同样不能保证及时、有序地对必要的基础设施建设进行投资。就结构来说，中国的天然气工业是被寡头垄断的，被三家纵向一体化公司统治着。在天然气价值链的大部分方面其他公司只能扮演有限的角色，而且这三大公司还拥有强大的影响力，能够干涉能源政策的制定。

在监管方面，很多机构的权力有重叠的部分，中央和地方政府的分工也并不明确，这意味着天然气行业的参与者还缺乏一个清晰一致的投资及决策制定的框架。当然，中国并不是第一个面临这些挑战的国家。即使中国有一些特殊的国情，IEA成员国的某些经验同中国现在讨论的问题也是十分相关的。本报告研究的IEA成员国确实和中国有一些共同的特点。我举几个例子。

美国曾经有一个管控较多的定价系统，事实证明该系统缺乏弹性，而且未能创造足够的供给。

而荷兰——我的家乡，我曾任荷兰经济事务部部长，所以我熟悉那里的情况——实行了一项特别的政策，即“小型油气田政策（Small Field Policy）”，目的是为了增加国内供给的特定部分。

许多欧洲国家曾面临中国今天面临的问题，即需要继续建设基础设施，不仅是进口环节，还包括运输、储存以及将其配送至终端用户等各环节基础设施的建设。

大部分欧洲国家也存在过纵向一体化公司，它们曾主导着整个天然气价值链。

尤其对欧洲来说，天然气市场自由化同电力自由化是同步进行的。这跟美国形成对比。

今天中国天然气行业激烈讨论的问题和众多OECD国家十年之前讨论过的问题非常相似。这里只举两个例子。国家应该允许主要天然气生产商变得更加纵向一体化并参与到地方天然气的配送中？第三方准入是否妨碍了对管道基础设施建设的投资？我们在报告中对这些问题和其他问题进行了分析。[page]

很多发展中的和发达的市场都以能源市场自由化为目标。问题是市场自由化意味着什么？其目标就是在保证可靠的天然气供给的同时让市场来决定天然气的价格。IEA的经验表明政府在其推进进程中扮演着关键角色。以欧洲为例，欧盟委员会便扮演了关键的角色。很多IEA成员国通过了天然气法或者在能源法中有天然气相关的章节。在这些法律中会有关键的条款对自然垄断的基础设施部分进行定义，如果是自然垄断则要接收监管。依据这些法律可以对纵向一体化公司进行分解，这一过程被称为“分离（unbundling）”。

为了防止市场权力的滥用，很多北美及欧洲国家设有监管机构，对天然气市场中自然垄断部分的准入及关税进行规定，这些监管机构往往同时监管电力及燃气市场。国内产量较高的国家在上游领域可能会设有单独的监管机构。这些监管机构必须要具有独立性，要不受任何现存的或潜在的来自能源公司和短期的政治压力的影响。成本监管或者设定一个合理的管网费用对于促进竞争和管网投资都是非常关键的。价格发现机制的建立对于确保市场机制顺利运行是很重要的。在IEA天然气市场中存在着8种不同的定价机制，其中以同油价挂钩和气对气的竞争这两种以市场为导向的方法占主导地位。

以上是市场自由化的宏观观点。在考察市场自由化如何被实施时，我们很快发现改革实施的时点和发展阶段存在着重大的不同。每个国家都是与众不同的，每个IEA成员国都根据其具体情况来决定何时导入及加强市场机制。美国和英国已经具有相对自由化的天然气市场和高度发达的枢纽中心，但是一些欧洲国家尚处于自由化的早期阶段——有些国家则和天然气市场自由化相去甚远。

一些IEA成员国在决定导入市场机制时，已经具备了主要的运输、配送、甚至是进口环节的基础设施，而且这些基础设施基本上已收回成本。但中国并不是这样，中国仍然需要建设大量的基础设施。 在天然气市场改革时点方面，英国和西班牙可能同中国最相似，它们在市场尚处于青年阶段但又比较庞大时开始了改革。市场自由化开始之后这两个国家天然气的需求翻了一番，而其用于进口的基础设施——包括液化天然气接收站和管道——是随后才建设的。同样，尽管中国在过去的十年里天然气需求增长迅速而且同国际天然气市场的互动增加，但是中国天然气市场仍然相对年青，大部分市场的建立只有十年时间。

另外，一个重要的经验就是我们要有耐心。IEA成员国的经验表明市场自由化需要时间，经常需要十年（或者更长时间）来达成可量化的成果。根据我在政府任职的经验，当取得成果需要时间时，很难将政策维持在原有的轨道上。但是在天然气市场自由化方面，取得的成果是值得为之付出的。

下面谈一下定价问题。定价问题是目前最重要的问题，因为它同市场所有其他方面都纠缠在一起。在IEA成员国，居民零售天然气价格经常会比其他客户的价格高，因为低压地方配送管道的成本更高。IEA成员国用来降低民用天然气价格的一个方法是引入零售竞争。但即使在引入零售竞争后，一些家庭并没有改变天然气供应商，他们依然从原有的供应商那里按照规定的价格进行购买。相比之下，一些大型用户则选择了市场价格，而且从竞争带来的更低价格中受益。

对于批发价来说，按照规定进行的成本加成的方法并不能激励投资者发展新的供给、也不能激励用户更有效地使用天然气。很难想象，当前美国页岩气的蓬勃发展能够在20世纪70年代美国政府执行成本加成规定时实现。

当然，我们都知道中国正在开始着手解决天然气定价问题，去年12月发改委在广东和广西进行了天然气价格同石油价格及液化石油气价格挂钩的试点。事实证明石油价格指数对于发展上游资源是有效的，但它确实妨碍了构建高效的市场。欧洲现在正在试着减少对这种定价方法的依赖。中国也需要解决这个两难的问题。人们对将天然气价格只同石油产品进行挂钩这种定价方法有忧虑，原因是这种方法可能排除了天然气真正的竞争者，尤其是在发电领域，天然气的竞争者是煤炭。可能中国可以利用先在省范围内进行试点的方法来研究一种其他类型的天然气价格指数，把煤炭也考虑进来。

一项更具野心的天然气价格改革措施是建立现货市场，这是通往交易中心定价的一步。今年夏天在上海有一些小的步骤，中国很快就会具备建立可行的现货市场的所有要素：持续的国内生产、地区供求关系的不同、多样化的管道和液化天然气进口，以及足够的基础设施。当然，采取哪种最好的定价方法取决于政策制定者。

如果中国政府确实想建立拥有有效的现货市场的天然气批发市场，那么这将是一个长期的过程。这需要机构和结构层面的重大改革，而且需要平衡参与者的利益关系。在改革步骤方面，IEA的经验提供了一些指导建议。

欧美的例子表明改革的第一阶段需要制定第三方准入的规则以及设立负责关税事务的独立监管机构。这个阶段也需要引入更多的竞争、撤销对批发价格的管制等。从原则上来说，这要求较少的政府干预，尤其是在设定批发价格上。仅靠管道的第三方准入是不够的，如果有一个供应商控制着上游的话。

第二阶段要求引入对管道的有效分离，来确保没有歧视的准入和基于市场的容量分配。对于一个良好运转的、所有参与者都能得到公平对待的天然气市场来说，这是一个先决条件。这同时要求运输系统的运营商要以透明和公正的方式行事。竞争的增加会引来大量的市场参与者。这其中包括金融机构，它们扮演了重要角色。除了投资以外，它们还提供服务来保护市场参与者免受金融及运营风险。

第三阶段便是现货和期货市场的建立。引入天然气批发市场要求政府自愿转换参与的方式，从指导行为转变为制定规则。而且要通过独立的监管机构来确保市场参与者都受其监管。同时，必须要确保供给安全。这并不容易做到，需要时间和坚持。[page]

下面我来谈一下IEA在上游监管方面的经验。对于非常规天然气来说这当然也是有意义的。中国有大量的资源，这些会构成未来供给的重要部分。IEA成员国在上游领域的经验是非常多样化的。只有少数一些国家天然气产量较大：美国、加拿大、澳大利亚、荷兰和挪威。每个国家都有十分不同的工业结构，每个国家都进行市场化改革。如果能够同批发价格的改革和管道的第三方准入一起进行的话，那么在上游领域引入市场机制将会是最成功的。

在美国，从全面监管转为采用市场方式来推动供给的增加。而且在美国，地区天然气价格的不同意味着地区性的天然气短缺或供过于求，而这有助于吸引对生产、管道和储存的投资。上游监管应该避免许可证的囤积。在英国和挪威，如果公司从事不被许可的活动，那么许可证会被收回，这些许可证将会通过投标被再次颁发。这意味着监管机构需要对上游活动进行密切监管，这同时意味着监管人员必须要接受很好的培训，要能跟得上最新的发展，比如说页岩气。

很多国家已经制定了特定的政策来鼓励发展前沿领域、更昂贵的资源以及不活跃的成熟领域。在美国，一项研发项目创造了新的科技从而使得后来煤层气和页岩气的开采成为可能。非常规天然气资源最近的发展使人们将关注点放在安全和环境问题上。在开采非常规天然气时，存在一些技术和专业技能来满意地解决这些问题。但是为了赢得和保持公众的信任，政府和天然气行业要具有不断改进、追求最好的持续动力。

今年春天我们在世界能源展望中发布了一项报告，“天然气黄金时代的黄金法则（Golden Rules for a Golden Age of Gas）”，该报告概述了为了使非常规资源供给在2035年占到全球新增供给1.7万亿立方米中的40%，我们应该采取什么行动。

最后，我想谈一下基础设施投资。中国已经快速地建设了很多基础设施，但是为了满足将来的需求还远远不够。作为对比，美国具有和中国差不多相当的国土面积，但是管道却是中国的10倍。在基础设施投资中，成本监管是至关重要的。IEA成员国存在两个模式：成本加成法和基于激励的方法。无论是哪种方法，它都必须是公平和透明的，而且要覆盖所有成本。收益率可以是特定的，但是IEA的经验表明它必须要被透明地设定。设定一个可以覆盖所有管网费用方法对于促进竞争和管网投资来说至关重要。成本监管同时限制了被允许的收入从而来避免交叉补贴，并防止了市场权力的滥用。因为管道是自然垄断的，所以这通常要求在规划阶段获得监管成本批准。成本批准的框架则要反映全部的成本，而且要做到透明和带有咨询性质。对于远距离管道的收益率要特别加以注意，因为收益率过高会导致管道运营商交叉补贴他们的其他活动（如天然气生产）并导致竞争不公。

在新液化天然气接收站的投资方面，IEA成员国采取两种不同的措施，一种是集中化的方法，涉及到对需求的规划和对新容量的监管，比如在西班牙；另一种是以市场为导向的方法，公司自己做出投资决定，但面临更高的风险，比如在美国。不同的方法导致在公司投资类型、商业模式和接收站使用方法上的不同。

中国需要对地下储存设施进行投资。IEA在这方面也有一些监管经验，涉及到多种方法，包括协议准入或监管准入，甚至一些临时性的第三方准入豁免。监管机构要设置特定的条件来规范谁可以接入这些储存以及规定最低的储存量。

我可以更详细地介绍这些领域的每一部分，但是目前最重要的是要强调驾驭天然气市场自由化的力量存在多种方法，以在保护能源安全的同时增加供给。

在开始时我提到，去年我们写了“天然气的黄金时代”。没有中国——一个主要的天然气生产者、进口者和消费者——成功天然气的黄金时代不可能到来。我们相信天然气真正有潜力对于中国能源系统的安全和可持续发展做出贡献。我们同时相信中国在全球天然气发展中会扮演一个积极的角色。

但是黄金时代不会自动到来，它的到来需要我们的付出。我们需要做出一些重大的抉择，每一个国家的政府都要基于其特定国情做出抉择。

然而，我们可以互相学习。IEA的核心使命就是寻求并分享在能源政策方面对所有人都有用的经验。

所有拥有天然气资源的国家都要确保上游投资的安全、环保和经济性。管道将始终是自然垄断的，所以管道准入影响着天然气市场机构的类型。

最后我想说，天然气供给方面的投资和用户对天然气的高效利用需要强有力的激励。经验不断地告诉我们最强有力的激励就是恰当和高效的价格信号。

中国在所有这些领域都取得了骄人的进步，而今天中国占到天然气需求全球增长的1/3，所以还需要继续努力。

中国正在面临着一个成长的天然气市场所带来的艰难挑战，希望我们的成果能够给中国各方的参与者以有益的参考。谢谢大家。