建立国家“第三财政”体系

为了贯彻落实科学发展观，有效防御、消除和疏导全球经济震荡对我国国计民生的影响，通过构建多层次市场体系，建立和完善社会主义市场经济体制，维护、促进和保障中国经济平稳、健康、高速增长的可持续发展环境，特提出“关于构建国家第三公共财政体系的建议”。

所谓“第三公共财政”体系，指有别于中央财政与地方财政即政府财政之外、连接政府与市场之间的一种集公共财政与市场投融资功能的集合制度。简而言之，即政府需要做而不得力、市场可以做但做不了，同时又可以通过一种集合手段，得以完成和实现的公共财政事务。

政策驱动市场化是中国改革开放的基本特色和方式，因而为了维护政策的权威效用，必然会通过不断强化行政权能对市场进行种种干预。与此同时，在政府行政与市场层面，一直未能建立政策与市场之间的转换机制，由此产生了某种垄断性市场与非行政性市场、政府行政与国有企业之间、政策与市场之间的夹层市场形态，如政府投资如何与市场进行对接和互动，则面临着夹层市场的阻隔，政府必须通过工具将这垄断性市场与非行政性市场直接缝合，而财政投资以及减免税收政策仅仅是一种基础性、临时性举措。“第三公共财政”体系，则是作用于这一夹层市场并形成有效互动、协调一致的制度性安排。

“第三公共财政”体系的枢纽即“国民公共投资财富计划（基金）”，是一种侧重于共同基金的功能集合机制，其核心之要旨为学业、创业、就业、乐业四“业”功能集合。只要实现四“业”目标，就等于为国家或某一地区植入了一台市场发动机和产业孵化器。

“第三公共财政”体系与“国民公共投资财富计划（基金）”互为表里，形成一整套完整的市场经济创新体制，而以产业投资基金及实体经济为主要作用领域的“国民公共投资财富计划（基金）”的设立并不需要特别的法律法规支持，在目前现行法律法规及政策的框架内即可完成。

因此，建议由政府财政、发展和改革、金融等部门牵头，指导和支持展开“‘第三公共财政’体系”课题研究，就“国民公共投资财富计划（基金）”的性质、功能边界、作用范围、运行方案等进行总体规划，以便在最快的时间提供至相关部门作为决策依据，及时发挥预期作用。

同时，由于“第三公共财政”体系针对新兴市场经济体的夹层市场这一共性，所以，如在我国一经实验，即可作为一种制度应用性的模式，向广大新兴市场经济体的国家和地区进行推介，使之成为中国对于新兴市场国家的制度性贡献。

中国作为一个新兴市场经济国家，由于采取的是制度外部引进为主导的制度改革，就必然要顾及到这一外部制度本身是否会对自身改革阶段性目标相适应。特别是处于市场经济这一制度链的下游，如何在兼容制度本身特性的同时，以培育和壮大本体的核心竞争力，从而为谋取制度链上游发展奠定基础。

产业投资价值曲线（浪推曲线）

如果将全球化作为人类制度产业链，通过产业投资价值曲线（浪推曲线）即可说明，这一曲线基本囊括了整个人类的经济进步阶梯，如美国则是通过这一曲线以占领全世界制高点，以创造：追逐创新资源稀缺性；制造：追逐技术创新之稀缺性；构造：网络化规则以及解决方案的应用获得规模性稀缺。

假设中国是制造业为核心竞争力，就必须在不是产业上游的环节上获得上游优势：制造业内生技术创新优势形成控制力。否则，就只能永远落后于既定的市场经济规则，要充分认识到市场经济制度本身是有利于以美国为主导的世界经济体的，是以保护美国的产业性霸权而服务的。

在尚未具备进入以法治为唯一准则的单层市场形态之前，新兴市场经济体将面临相当长的一定时间，以垄断性市场、非行政性市场、夹层市场三种市场形态并存，相生相克，同时在遭遇外部或内部突发性实践时，会无限期延长和耽搁市场一体化进程，如目前遭遇美国金融震荡的冲击，在美欧这样的市场经济体都在利用和发挥行政功能的情形下，新兴市场国家更是要通过不断强化行政权能，以保证行政效力对市场及社会的干预作为。中国的四万亿政府投资，则是具体的体现。

但是，政府投资如何与市场进行对接，则面临着夹层市场的阻隔，政府必须通过工具将这垄断性市场与非行政性市场直接缝合，财政投资以及减免税收政策仅仅是一种基础性的临时安排。

而以产业投资基金组合形成的“第三公共财政”体系，实现既分散投资，又高度集中；既有国家利益，又有群众所得；同时有利于发挥群众监督职能，更高的实现基金的使用价值。只有具备学业、创业、就业、乐业四“业”功能的一种公共财务设计，才是真正解决中国经济现阶段以及未来健康运行发展的路径选择。而与目前传统的“红包”类的补偿性财政政策区别的是，补偿必须与补助、补充相集合，才能既解决现实需求，同时形成稳定运行发展型的长效机制。

在一定时候仍然采取政策驱动型市场经济运行模式的前提下，政策与市场需要解决的，就是充分识别和建立、完善以产业投资基金组合，构建除中央财政、地方财政之外的“第三公共财政”体系：如以四万亿政府投资为核心规划，通过集合政府（政策）、市场（民间）、其他财务能力，进行市场功能一体化制度设计，这一体系既区别与政府行政，同时也不属于纯粹的民间即市场行为，但要解决的则是政府行政解决不好或者解决不了、市场同样也不能完成和实现的事情。

“第三公共财政”体系的核心设计是通过一个公共财政盈余转移补偿账户，基本功能是实现财政补贴直通车：因账户不同而细分补贴种类；同时通过投资功能集合，以实现直接受益，间接补偿，权益制约，重在孵化的一整套运行机制。

与此同时，强调以产业投资为驱动核心，以实体经济衔接资本市场为最后赢利基础，产业定价和规划为一切前提。同时须遵循如下五原则进行完善：一、混合所有制原则；二、产业投资及实体原则；三、普惠原则；四、创业援助原则；五、信用链原则。从而形成中国改革开放的阶段性转移补偿机制、辅助弱势阶层的补贴机制、可持续发展的补充机制等多项要求。

实现以上要求的“第三公共财政”体系，选择的组合工具，只有产业投资基金能够做到最优的完善。“第三公共财政”体系，亦将是新兴市场经济体政策驱动型市场经济改革的制度创新。

“第三公共财政体系”应用方案围绕公共财政体系建设、投资带动、辅助中低收入阶层、稳定及刺激市场、促进消费等方面，就“国民公共投资财富计划”为体系框架，通过先分散、再集合、再分散方式，按照凡中华人民共和国居民每人“一万元红包计划”，通过“国民公共投资财富计划”进行中央公共理财账户管理，进行创新公共主权财富基金设计。一万元红包为基金受益人特殊用途信用保证金，只能用来投资，而不能消费。然后通过投资收益逐年分红。然后分红之百分比少数用来再投资，由此形成公共投资集合效用最优化良性循环；同时，以先规划、再定价、再投资顺序，以国家产业安全、提高产业竞争力高度，对国家产业发展进行战略投资规划，对产业推荐目录进行修正，进行产业投资模式价值模型设计，对项目进行产业化规划，国家投资项目定价环节，即项目孵化阶段。在产业定价之后，再进行政府、社会等共同集合投资，从而形成四万亿分层组合产业投资基金模式。

“第三公共财政”体系的核心是国民公共投资财富计划的产业投资基金创新模式，即基于将社会作为一种特殊的“产业”进行投资，以获得复合型投资回报。通过某一信用帐户拥有人的信用投资（实际上是一种自我投资）管理，实现产业化投资回报。比如：每一个帐户本金是一千元（可以支取一部分，但一经支取，其帐户拥有人的信用等级就会降低），一个家庭按五口人（爷爷、奶奶、爸爸、妈妈、孩子）算为五千元，再信用贷款五千元，孩子即可以上得起大学。由于是家庭信用担保，其信用风险可降至最低。同时可以激励孩子更好地学习，做一个有信用和诚信的人，上学期间的还贷压力，学生勤工俭学动力也会加强。根据还贷状况，信用帐户的信用额度可以递增，再加上基金管理人的投资收益作为分红补偿，信用本金只会增加不会减少（除非帐户拥有人自行支取）。每一信用帐户可分为固定信用和灵活信用两类，基金管理人投资收益每年累积，为固定信用；信用额度使用为灵活信用累积。这样既保证了信用帐户的基础信用受益权益，同时也鼓励帐户拥有人积极使用自己的信用额度。帐户与帐户之间，可以不限家庭成员之间而进行互相信用担保，以此形成社会信用链。

社会信用链对于满足那么创业、医疗及大病急病用度需要，提供了非正常开支之外的应急帮助。因此，“国民公共投资财富计划”可作为“第三公共财政”体系的“产品”，囊括了教育、医疗、创业基金、家庭担保等多种信用体系化功能。

社会信用链实际上即是社会信用产业链。在帐户管理上实行垂直至点对点，而无须中间环节，现在每一公民几乎都有储蓄帐户，在就近的商业银行单开一个户头即可。

基金管理人只管理帐户，并不涉及到人。

另外，对于“国民公共投资财富计划”即基金管理人而言，对整个基金即公共财政盈余转移补偿帐户（公共财富管理基金）的管理，重要的设计一系列的产业投资组合，制定详尽的产业投资级差回报计划，禁止进入资本市场，基金只能对内进行信用集合担保，但基金本身不能对外提供第三方担保。作为产业投资基金，只能投资和管理股权，谋取股权增值和投资收益，亦可投资国债等稳定收益债券。

“国民公共投资财富计划”之信用帐户模式的设计，在与中央财政盈余转移补偿支付方面，可以具有一定的弹性，即中央财政不必一次性按人头和一定额度全额支付给“国民公共投资财富计划”之公共财政盈余转移补偿帐户，应付未付部分，可作为“第三公共财政”体系对中央财政的“国民公共投资财富计划”负债，按期限分批支付，未支付部分按年度结清利息。由于是信用帐户管理，一般不会发生信用本金挤提。

对于“国民公共投资财富计划”财务运营及管理状况，力求彻底的透明公开是根本原则。可以按照年度或一定期限，通过主要媒体对全社会公开基金损益状况。发布媒体无偿提供版面或时段。

“国民公共投资财富计划”管理人的遴选，需要按照严格的、能够提供完善的产业投资回报计划的机构竞标抉出。同时，需要提供经营风险第三方担保或者某一某种机制。

1、“第三公共财政”体系可成为拷贝的“模版”

中国现行宪法规定之行政层为中央政府统领下的省、县、乡（镇）三层行政体制，实际上在省与县之间尚存在地市级这一层级。而在中国三十年改革开放过程中，由于采取了政策驱动型市场化策略，在地市及城市这一层又赋予了特区、单列等多种特权，从而出现了行政层级和权能边界错综复杂的局面。而从未来长期发展而言，精简行政层级、削平不同区域的特权等级，则是必然的趋向。

有鉴于“第三公共财政”体系的设计，是以行政体制相辅的财政相对独立层级而进行单位运筹，即在国家及中央财政层级、省财政层级、市财政层级、县财政层级、乡（镇）财政层级，均可作为“第三公共财政”体系的建构设计。从具体实施方便而言，应该是层级越高，设计和运筹更简便；相反层级越低，实施范围越小越比较难些。

当一级政府为了减少可能出现的、认为不必要的社会环境变化时，可由上一级政府对下一层级政府发布鼓励性的指导意见，以使“第三公共财政”体系进行试点。在试点一定阶段达到上一层级政府要求或标准时，对其他区域进行推广。通过试点范围的专业规划和实施运行，建立可以不断拷贝的“模版”，根据某些相对比较特殊的地区，可以稍加调整，即可完全适用。

2、“国民公共投资财富计划理事会”——相对独立于行政和市场之外的制度和体系设计

由于“第三公共财政”体系解决的是行政部门做不好、市场又短时期内做不了的社会公共财政或财富管理事务，除开始时由政府财政部门、产业规划及宏观调控部门进行辅助性支持之外，在以后的日常运行过程，则为独立的市场化运营部门。这一部门可接受包括政府行政部门强有力的稽核，同时还要最大限度地接受全社会的监督，而这一部门没有行政层级，仅是一个在某些领域、具有一定行政授权的独立运作系统。

在具体的组织体系方面，可以以“国民公共投资财富计划（或‘基金’）理事会”或其他相应的名义进行具体的层级规划和运行体系设计。

有必要说明的是，公共财富相对于公共财政而言，则是更多的将政府手中的财力、特别是盈余部分，通过某种相互关联而又各谋其职的机制，与公众实现更好的共嬴共享。从财政到财富，国家收益政府管理依次分化至社会化管理。既是分散也是集中，即建立公共财政盈余转移补偿账户：“国民公共投资财富基金”的基础性职能。

作为混合型的基金组织形式，公共财富管理基金，实际上是一种信托关系的集合。代人理财需要别人先把钱给你，你为别人赚钱然后进行权益分配，由信托到集合，则是一种信托组织形式。公共财政盈余部分转换为一个专门的账户（国民公共投资财富基金），则是一种信托行为，而在基金内部组合方面，可以进行专业细化、功能有别，然后进行分体管理。管理者仅根据绩效获得相应收益，并不直接管理账户。

某种意义上，政府也是属于一种特殊的、巨型的基金管理人。政府对国家财政的管理，即是公众财富管理的受托行为，是一种共同基金模式。作为基金管理人，政府不能与公民争利，更不能利用“专业”势力欺瞒财富所有人的收益。财富盈利就要给公众最大限度的分红，而不能截留在管理人手里。

因此，以财政盈余转移补偿帐户的公共财富管理基金形式，可以从一设立即可做到完全的公开、公平、公正，不必要以外汇主权基金那样，需要种种理由不对外公示自己的财务运营状况。也可以说，“第三公共财政”体系之国民公共投资财富管理基金，是专门做中国本土的多样化投资组合的一种“主权基金”。而在具体管理和规划上，自然要比单纯的外汇主权基金复杂一些，但设立意义却非外汇主权基金相比。

3、“第三公共财政”体系具体实施建议

作为一种创新的制度应用，只要设计合理、运行方案完善，是不会具有不可规避的风险的。“第三公共财政”体系即“国民公共投资财富基金”（或“国民公共投资财富计划”）可通过分层设计方式完成，如，以中央财政为总体设计的全国性的“国民公共投资财富计划（或‘基金’）理事会”，由国务院进行授权，进行具体协助和指导。因此，建议由财政部、国家发改委、人民银行等部门共同形成“国民公共投资财富计划（或‘基金’）指导意见”，支持地方政府进行具体的试点工作。

具体而言，在中央行政层级，中央财政可以将财政盈余部分单立账户，实行政府与社会共管，即公共财富管理基金。“国民公共投资财富计划”，不是派发红包，而是譬如通过为每一公民设立一个信用账户，划定一个信用额度，由账户拥有者选择使用。信用额度的递增，由基金管理人投资回报与信用账户拥有人信用支付进行集合。

在具有相应基础和条件的地方政府主导，对本地区进行独立区域单元的“国民公共投资财富计划”设计和规划，由本地方政府财政、改革和发展、金融部门等组成本地区的“国民公共投资财富计划（或‘基金’）理事会”。

对于贫困地区的试点，国家可以将每年的财政补贴中一定比例，划出一部分设立“国民公共投资财富计划”，同时可将“国民公共投资财富计划”的实施状况，作为对当地政府的行政绩效考核参照标准。这样比中央政府每年无限期地进行财政补贴，而不能有效控制当地政府非正常支出，通过“国民公共投资财富计划”稍加细分，即可以使补贴开支更加明晰。同时，由于“国民公共投资财富计划”无论在哪个地区、多大范围，都是直接对单一公民的信用帐户，既直接体现了中央补贴的扶持意义，更避免了当地政府层层截留，而不能真正花到老百姓身上，实现让人民的钱更好地为人民谋福利的行政愿望。换言之，中央对贫困地区的财政补贴介入“国民公共投资财富计划”功能，等于不但是给了钱，而且还给了一套财富增值的机制。

“国民公共投资财富计划”的试点，某种意义上并不严格受到不同地区财政状况的局限，相反可以根据不同需要，积累不同的试点经验。值得注意的是，经济发达地区与欠发达地区的资源禀赋具有本质的差异性，即往往是自然资源丰富的地区，经济发展状况比较落后；经济发展水平比较高的地区，自然资源比较贫弱。通过“国民公共投资财富计划”，可以为不同资源价值配置，提供效益化集合的机会和基础。如通过发达地区的资金资源与欠发达地区的自然资源集合，将欠发达地区的资源集群孵化成为产业集群，对缩小区域间贫富差距以实现共同成长，具有积极的现实价值和深远的发展意义。

倘若地方政府能够进行“第三公共财政”体系之“国民公共投资财富计划”的制度应用，还可为地方发债进行一定额度的担保。至于这一“计划”的融资和募集资金途径，亦可采取彩票、资源券等等进行补充。