能源宪章组织对中国“一带一路”倡议的看法

“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（以下简称“一带一路”）是中国新一届领导人在综合分析国内外发展大局后提出的重大国际经济外交战略举措。国际社会怎么看待这一举措？如何通过具体项目落实这一举措？落实过程中将面临哪些风险？

2015年1月27日，北京国际能源专家俱乐部特邀在华访问的能源宪章组织秘书长UrbanRusnak大使一行举行晚餐会，以“能源宪章组织对中国‘一带一路’倡议的看法”为主题，就该组织对中国这一重大倡议的看法、能源宪章如何支持该倡议的有效落实、中国与能源宪章的合作关系等话题与国内外十几位专家进行了深入交流。

Rusnak大使的主要观点总结如下。

1. 中国的“一带一路”倡议很及时，但实施时需要顾及他国的想法，避免财大气粗的做法

Rusnak大使认为，中国提出“一带一路”这一倡议很及时，整合了此前多项零散举措为一个大的愿景，体现了中国的软实力，有助于中国在与“一带一路”国家实现互补发展的基础上获得新的经济增长点。关于实施“一带一路”的风险，他认为最大的风险是倡议涉及的其他60多个国家如何看待中国。作为一个地区大国，中国很容易被其他小国认为是“房间里的大象”，任何自身认为微小的举措都可能引起较小的邻国的恐慌。中国在实施“一带一路”战略时，需要顾及他国的想法，避免财大气粗的做法，给其他国家、组织和机构留下空间，力求真正达成多赢局面。

2. 能源宪章可以对中国实施“一带一路”倡议发挥重要作用

能源宪章组织起源于1991年的欧洲能源宪章宣言和1994年签署的能源宪章条约（EnergyCharterTreaty,ECT）。当时的情况是欧洲拥有资金和技术，但需要能源资源。前苏联国家的情况正好相反，与欧洲形成强大的互补，但国内法律与投资保护体系不足以让欧洲投资者放心。在荷兰首相的倡议下，欧洲各国与前苏联许多国家签署具有国际约束力的能源宪章条约，目的是鼓励并保护欧洲在前苏联地区的能源投资，并给能源过境和贸易提供法律保护。目前有50多个国家成为了能源宪章条约的缔约成员国，并有许多国家如印尼、阿曼等也正寻求与宪章的进一步合作。

Rusnak大使认为，中国目前在能源需求和对外投资方面的情况与1991年能源宪章成立时的欧洲非常相似，能源宪章条约可以为中国“一带一路”倡议中的能源投资、贸易与过境提供国际条约保护。Rusnak大使指出，“丝绸之路经济带”国家中除了中国之外都加入了能源宪章组织。能源是中国对“一带”国家最大的投资领域，单纯依靠投资对象国对投资者的法律保护存在一定风险，而能源宪章条约是全球目前唯一能够对能源投资、运输、贸易提供有约束力的法律保护框架的国际多边条约工具。

3. 能源宪章组织正在进行国际化改革，致力于形成有欧洲之外多国参与的“国际能源宪章条约”

Rusnak大使指出，目前的能源宪章条约过于偏重欧洲的情况，新加入能源宪章条约的国家需要首先签署1991年的欧洲能源宪章宣言，这与国际能源格局发生的变化不相匹配。为此，能源宪章组织于2009年开始了能源宪章条约的现代化工作。该工作的第一步是对1991年的欧洲能源宪章宣言进行修改，使其摆脱欧洲的烙印，更能体现今天的国际能源局势。

Rusnak大使透露，有包括中国在内的80多个国家参与的“国际能源宪章宣言”起草工作已经接近尾声，相关国家将于今年5月20~21号签署新的宣言。新的“国际能源宪章宣言”只包含一些原则性的声明，任何接受这些原则的国家都可以签署。所有签署这一宣言的国家再会应邀参加对1994年“能源宪章条约”各个条款的修改工作，并就新的“国际能源宪章条约”达成共识。

4. 能源宪章组织力邀中国参与，合作可以分步骤进行

Rusnak指出，全球能源治理包括诸多领域，许多领域如价格波动很难依靠政府行为来解决，而政府能够控制的是投资和贸易环境，手段是法律与监管框架。

Rusnak大使认为，中国在全球能源投资领域的诉求与能源宪章的原则高度一致。中国希望积极参与全球能源治理，而能源宪章正在进行的改革给中国进一步参与全球能源治理提供了一个很好的机会。Rusnak大使本人在过去15个月中4次访问中国，是他出访最多的国家。通过这些访问，他希望广泛听取中国各方的意见以求让新的能源宪章宣言更加符合中国的情况。 

Rusnak大使希望中国能够出席5月份的能源宪章会议并签署“国际能源宪章宣言”，并在此基础上与其他国家一起共同对能源宪章条约进行修改。签署国际能源宪章宣言并不意味着一定要加入能源宪章组织，但不签署该宣言就没有参与能源宪章条约修改的资格。

与会专家感谢Rusnak大使的介绍，并就中国“一带一路”倡议以及中国与能源宪章的关系表达了如下主要观点。

1. “一带一路”将改变中国的睦邻战略。中国从领土看有14个邻国，从领海看有6个邻国，而在“一带一路”框架下，中国将沿线的66个国家看作了利益相关的邻国，形成了更加庞大的发展利益共同体。

2. 能源将是“一带一路”战略的重头戏。中国与“一带”国家已经有长达20年的能源合作，目前已有6条油气管道由中亚进入中国。“海上丝绸之路”今天也是能源贸易之路，每天有500万桶原油经此路到达中国。中国企业在能源行业对外投资方面还缺少经验，旨在保护跨国能源投资、贸易和过境服务的ECT对中国来说具有一定的意义。

3. “一带一路”战略应在国家与地方两个层面的基础上，增加国际层面战略。“一带一路”倡议提出后，国家和地方层面很受关注，中央政府相关部委和相关省市都在制定发展规划。在此基础上，应考虑国际层面的战略和实施手段，包括如何发挥相关国际组织的作用，如何让沿线国家支持中国的这一重大倡议，并与中国达成共赢。

4. 应认真研究中国加入ECT的收益、风险和义务。作为一个国际法律框架，ECT对中国来说是双刃剑。ECT可以为中国在海外能源投资、过境提供保护，但也可能被在华投资的外国公司用来起诉中国政府。此外，对于投资方与缔约国之间的争端解决仲裁程序，中国政府与可选择的仲裁机构或仲裁庭之间的关系还有待研究和明确。

5. 应加强领导层对能源宪章组织的认识。新的“国际能源宪章宣言”发布在即，而目前中国政府部门、企业和学术界对能源宪章的了解极为有限。国家发改委能源研究所即将出版ECT的最新中文译本，有关单位可考虑再编写一个简单的“能源宪章手册”，以增进对宪章的了解，同时组织力量对依据ECT提起仲裁和审理/裁决的61个国际案例进行研究分析。

6. 中国加入“国际能源宪章组织”尚面临许多障碍。一是国家能源局作为主要对口部门在能力和资源上都非常有限；二是许多技术和法律问题还需时间研究分析；三是中国在如何运用国际法律工具进行境外投资保护方面尚缺经验。因此，中国加入能源宪章组织的进程不会太快，需要相关各方拥有足够的耐心和持之以恒的努力。

附件：

能源宪章简介

一、能源宪章是什么？

能源宪章（EnergyCharter）是一个国际性组织，OPEC代表能源生产国利益、IEA维护能源消费国利益不同，能源宪章致力于加强能源生产国与消费国之间、国家与企业之间、企业与企业之间多维度的对话，推动能源多边合作，其合作领域涵盖了整个能源产业链，涉及能源投资促进与保护、能源贸易、能源过境运输、争端解决以及能源效率等方面，

二、能源宪章的影响力有多大？

自1991年成立以来，能源宪章已有53个签约成员国及成员组织，包括：阿富汗、阿尔巴尼亚、亚美尼亚、澳大利亚、奥地利、阿塞拜疆、白俄罗斯、比利时、波斯尼亚和黑塞哥维那、保加利亚、克罗地亚、塞浦路斯、捷克共和国、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、格鲁吉亚、德国、希腊、匈牙利、冰岛、爱尔兰、意大利、欧盟、日本、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、拉脱维亚、列支敦斯登、立陶宛、卢森堡、马耳他、摩尔多瓦、蒙古、荷兰、挪威、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、俄罗斯联邦、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典、瑞士、塔吉克斯坦、前南斯拉夫马其顿共和国、土耳其、土库曼斯坦、乌克兰、英国、乌兹别克斯坦；

另外，能源宪章有25个观察员国，其中：9个签约观察员国，分别是：加拿大、印度尼西亚、约旦、黑山共和国、摩洛哥、巴基斯坦、塞尔维亚、叙利亚、美国；16个受邀观察员国，别分别是：阿尔及利亚、巴林、中国、埃及、伊朗、韩国、科威特、尼日利亚、阿曼、巴勒斯坦、卡塔尔、沙特阿拉伯、突尼斯、阿联酋、委内瑞拉、也门。

三、能源宪章成立背景及发展趋势

在20世纪90年代初，冷战结束后欧洲的政治形势发生了巨大的变化，这为欧洲统一之前分散的经济体提供了条件，尤其是在能源领域，各国普遍认为有必要在欧亚大陆建立一个统一的能源组织，从而保证能源合作的正常开展。1991年6月，时任荷兰首相的吕德-吕贝尔斯在都柏林召开的欧盟理事会上最早提出建立欧洲能源共同体，此后，以能源为突破口、建立能源合作机构的设想进入欧共体的考虑范围。

经过多轮协商与谈判，1991年12月，欧洲能源宪章代表大会在荷兰海牙召开，会议达成一致意见，来自欧洲以及澳大利亚、加拿大、美国、日本、土耳其等53个国家的代表签署了《欧洲能源宪章》政治宣言，《宣言》的目标是“缔约国在可接受的经济基础之上，改善能源供给的安全性，最大程度地提高能源生产、转换、运输、分配和能源利用效率，以提高能源安全性并减少环境问题”。该《宣言》对于能源领域的国际合作具有深远的意义，但仅是各国间为加强能源合作所做的一个政治承诺，并不具有法律上的约束力。

为了赋予《欧洲能源宪章》国际法律约束力，1992年1月起，各国开始了新一轮谈判。1994年12月，谈判结束，欧洲能源宪章代表大会在葡萄牙里斯本召开，与会部分成员国签署了《能源宪章条约》。1998年4月，《能源宪章条约》、《能源效率与环境保护议定书》正式生效，2010年1月，《能源宪章条约贸易条款修正案》正式生效。自2001年第一个投资仲裁案件被受理以来，截止2010年底，已有27个公开案例根据能源宪章条约规定向国际仲裁机构提交了申请。

2009年12月，能源宪章现代化进程启动，标志着能源宪章开始向亚洲、北非和中东地区拓展。2010年11月，能源宪章现代化进程路线图正式通过并启动。2012年8月，能源宪章拓展政策正式通过。

从法律角度来看，ECT是第一个具有法律约束力的多边投资保护协定，第一个同时覆盖投资保护和贸易的多边协定，第一个将过境运输条例应用于能源网络的协议以及第一个将具有法律约束力的解决国际争端方案作为总则的多边条约，如此多的“第一”使能源宪章在国际能源法律机制的构建中具有重要的地位。目前，ECT已经发展为世界参加国家最多的国际能源多边条约，已有53个国家和组织签署了ECT，成为了成员国；观察员国共有25个，其中：签约观察员国（签署1991年《欧洲能源宪章》政治宣言）9个，受邀请观察员国（未签署1991年《欧洲能源宪章》政治宣言，受邀请直接成为观察员国）16个。

中国自2001年12月受邀成为观察员国以来，通过人员互访、召开研讨会和信息交流等方式，增进了与能源宪章的合作。

四、能源宪章能提供什么？

（一）交流平台

能源宪章是目前拥有成员国及观察员国最多的国际能源组织，利用这一优势，能源宪章根据不同受众群体，分别建立了不同层面的交流机构，包括国家政府层面的能源宪章大会及各能源工作组，企业层面的企业咨询委员会，法律学术层面的国家法律顾问委员会。每年上述交流机构会在世界各地举办多个大型国际能源研讨会及论坛，议题不仅包括政府关注的全球能源治理、能源战略安全，也包括企业关注的过境管道运输协定、能源价格透明，还包括学术界关注的法律条例讨论、区域能源局势研究等。

（二）法律保护

能源宪章的核心法律条约--《能源宪章条约》为成员国及所属企业提供全方位、多维度的法律保护。《能源宪章条约》是第一个也是为唯一一个具有法律约束力的能源投资保护及贸易多边协定，第一个将过境运输条例应用于能源网络的协议以及第一个将具有法律约束力的解决国际争端方案作为总则的多边条约。

截止2013年，根据能源宪章公开资料显示，已有来自20国家的51家能源企业，依据条约规定的诉讼程序，向国际法庭递交了仲裁申请，目前已有23个案例通过了最终仲裁，依法维护了自己权益，剩余28个案例目前正在审理当中。能源宪章的核心文件具体如下：

1、《欧洲能源宪章》（或者《1991年能源宪章》）属于政治性宣言，提倡各签署国在互利共赢以及可持续经济发展的基础之上加强国际能源合作，但不具备法律效力。截止2012年11月，包括美国、加拿大在内的61个国家签署了《欧洲能源宪章》，签署《欧洲能源宪章》是签署《能源宪章条约》的前提。

2、《能源宪章条约》是基于1991年的《欧洲能源宪章》修改而成，是能源领域第一个也是唯一一个具有法律约束力的多边投资保护协定，该《条约》坚持公开、竞争市场和可持续发展的原则，能源宪章致力成为一个保障全球能源安全的法律基础框架，通过建立一整套能源法律规则体系，减少能源合作领域的风险。《条约》主要包含了五个方面：基于国民待遇（最惠国待遇）的外国能源投资促进与保护；基于WTO准则的能源原材料、产品及相关能源设备的自由贸易；能源管道或网络过境运输自由；降低能源对环境的负面影响，提高能源效率；解决国家之间以及企业与国家之间能源争端的机制。

ECT并不谋求决定国家的能源政策，也不是一个发展援助工具。它不会将私有化或者第三方干涉强加去别国，一再重申国家对能源资源拥有国家主权，特别是国家政府有权决定勘探能源资源的地域、使用及储存的发展政策和税收，并且有权决定是否参加开采和生产。

3、《能源效率与环境保护议定书》是对《能源宪章条约》第19条“环境方面”规定的一个拓展协定，更加详细地制定了提高能源效率、减少环境负面影响的政策性原则。《议定书》总体上要求成员国建立一套清晰的能源政策，从而提高能源效率，降低能源对环境的负面影响。《议定书》为成员国各自制定本国的能源转型政策提供了一个模板，同时也提供了一个各国之间交流提高能源效率的平台，在此平台上，各国可以就能源征税、价格政策、环境补贴等能源政策机制进行交流。

4、《能源宪章条约贸易条款修正案》对1994年《能源宪章条约》中部分投资相关的规定进行了修订，主要替换了第29条“有关贸易实务的临时条款”规定，更新了部分条约附录，将《条约》的保护范围扩大到了与能源有关的设备、原料和产品，并设立了一套能源相关产品的关税机制，保证了《能源宪章条约》贸易相关法规与WTO规则的一致性。《修正案》为能源宪章条约中的非WTO成员国熟悉WTO规则运行提供了机会，同时也为WTO成员国在能源宪章条约框架下与非WTO成员国开展能源合作提供了保障。

（三）信息共享

能源宪章一直致力于改善全球能源供给的安全性，最大程度地提高能源生转换、运输、分配和能源利用效率。为实现上述目标，能源宪章先后组织各国政界、商界及学界的专家起草了《跨境管道运输协定模板》和《跨境电力输送协定模板》供所有国家免费试用。目前，能源宪章正研究起草《跨境投资协定模板》，意在加强各国投资促进与保护。

（四）人员交流培训

为增进各国对能源宪章及各国之间的了解，能源宪章提供了两种人员交流培训机制：一是借调工作项目，即各国政府、企业或研究机构可定期选派人员到能源宪章短期工作，与其他各国专家共同完成一份能源研究报告；二是课程培训，即能源宪章根据最新能源发展动向，定期举办相应主题课程培训，邀请各个国家的政府、企业或研究机构代表参加。

（五）区域项目推进

各国政府或企业可根据自身发展需要，借助能源宪章的国际影响力，邀请其推进某些国际多边大型能源项目，具体推进形式可以为召开论坛、设立专项定期会晤机制等。例如，能源宪章目前正在推进一项由蒙古国政府发起的东北亚区域电网建设项目，该电网将蒙古国、俄罗斯、中国、南韩、日本连接在一起，2014年6月，能源宪章与蒙古国政府在乌兰巴托举办了该项目的专项主题论坛。

（六）危机预警

为保证能源过境运输安全，防止乌克兰断气危机再次发生，能源宪章初步建立了一套能源危机早期预警机制，当国与国之间的局势紧张时，能源宪章在相关国家资源的基础之上，通过外交斡旋、召开会议等方式尽可能地避免危机的发生。