水资源合理配置在实施最严格水资源管理制度中的基础性作用

摘要：阐述了水资源合理配置的含义、原则及方法，介绍了近年全国层面开展的主要水资源配置工作，分析了水资源合理配置在实施最严格水资源管理制度中的基础性作用，说明了合理配置在水资源管理中具有重要的作用。

关键词：水资源；合理配置；严格管理

中图分类号：TV213.4 文献标识码：A 文章编号：1000-1123（2010）20-0026-03

随着我国水资源面临的形势越来越严峻，在2009 年全国水利工作会议上，回良玉副总理代表国务院，提出了实行最严格水资源管理制度的要求。在其后召开的全国水资源工作会议上，水利部部长陈雷发表了题为“实行最严格的水资源管理制度，保障经济社会可持续发展”的重要讲话，明确提出了实行最严格水资源管理制度的基本思路和工作框架，强调要围绕水资源的配置、节约和保护，划定水资源开发利用红线、水功能区限制纳污红线和用水效率红线。“三条红线”是实施最严格水资源管理制度的核心内容，每一条红线的具体落实都与水资源合理配置有着密切的关系。

一、水资源合理配置

1.水资源配置的含义

《全国水资源综合规划技术大纲》中规定：水资源配置是指在流域或特定的区域范围内，遵循公平、高效和可持续利用的原则，通过各种工程与非工程措施，考虑市场经济的规律和资源配置准则，通过合理抑制需求、有效增加供水、积极保护生态环境等手段和措施，对多种可利用水源在区域间和各用水部门间进行的调配。

2.水资源合理配置的原则

一是坚持公平公正的原则。保障城乡居民都享有饮水安全、生产用水以及良好人居环境的基本权利；考虑区域水资源状况和经济社会与生态环境特点，公平合理地处理区域之间水资源权益关系，承担水资源保护的义务。

二是坚持统筹协调的原则。统筹协调经济社会发展与生态环境保护对水资源的要求，合理调配生活、生产和生态用水；统筹考虑现状用水情况与未来用水需求，并适度留有余地，保障水资源的可持续利用。

三是坚持高效可持续利用的原则。按照节水、降耗、治污、减排的要求，“节水优先，治污为本，多渠道开源”，合理调配水资源，提高水资源循环利用的水平和利用效率，统筹水资源利用的经济效益、社会效益和生态效益的关系，发挥水资源的多种功能。

四是坚持综合平衡的原则。协调和平衡各地区用水要求，综合水量、水质和水生态因素，控制流域内各地区对水资源的消耗量不超过流域水资源可利用量，控制污染物入河总量不超过其纳污能力，生态环境用水量不低于保护生态环境需要的水量。

3.水资源合理配置方法

水资源配置以某一流域或者区域为单元，以采取强化节水措施的水资源供需分析成果为基础，按照水资源可利用量对河道外用水消耗实施总量控制，按照河流生态环境用水要求进行断面水量控制，按照节水型社会建设要求进行用水定额控制，按照资源循环利用要求严格控制新鲜淡水的取用量，按照水功能区纳污能力进行入河排污量总量控制，对水资源在经济社会系统和生态环境系统之间、不同流域和区域之间以及不同用水行业之间进行合理调配，使得水资源配置格局与经济社会发展及生态环境保护的要求相协调。在保障经济社会又好又快发展的同时，有效保护水资源，维护生态平衡，改善环境质量。

水资源配置方案是在水资源调查评价、水资源开发利用情况调查评价的基础上，结合需水预测（包括河道内及河道外用水）、节约用水、供水预测、水资源保护等方面的分析，形成的水资源总体布局与实施方案。主要内容包括基准年供需分析、方案生成、规划水平年供需分析、方案比选和推荐方案评价以及特殊干旱年的应急对策等。主要分为河道内外水资源配置、行业间水资源配置、区域间水资源配置、各种水源的水资源配置和特殊干旱年水资源合理配置。

二、全国层面水资源配置工作

近年，随着水资源配置理论的进一步成熟以及各地水利工程建设的大量开展，我国水资源调配能力不断增强。国家层面开展的水资源配置工作主要有：

1.全国水资源综合规划

依据《中华人民共和国水法》，2002年4月始，国家发展和改革委员会、水利部牵头，国土资源部、环境保护部（总局）等有关部门参与，在全国范围内组织开展水资源综合规划工作。2004 年11 月完成了《中国水资源及其开发利用调查评价》，之后开展了《全国水资源综合规划》编制工作，规划研究制定了全国、流域和区域水资源配置总体方案，制定了保障国家水资源安全的对策以及节约高效利用水资源、保护水生态环境、保障粮食安全、能源安全和区域协调发展的措施，提出了实行最严格水资源管理制度的设计方案。全国水资源综合规划是水法确定的国家水资源战略规划，是指导全国进行水资源合理配置的纲领性文件。

2.全国主要江河流域水量分配

《中华人民共和国水法》明确提出，国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。应当根据流域规划和水中长期供求规划，以流域为单元制订水量分配方案。主要江河流域水量分配是确定流域与行政区域取水许可总量控制的依据，是国家实行用水总量控制和定额管理相结合制度的重要技术支撑，是全国层面水资源合理配置的一个重要环节，对于提高水资源管理水平、落实最严格水资源管理制度、以水资源的可持续利用支撑经济社会可持续发展、维系生态环境良性循环具有重要意义。

3.河湖水系连通体系

河湖水系连通体系建设在增强水资源配置能力中起着重要的作用。从国家层面看，主要是加快南水北调工程建设，构建我国“四横三纵、南北调配、东西互济”的水资源战略配置格局。从区域层面看，主要是加快跨流域调水工程建设，继续搞好引江济太、引黄济津济淀、珠江压咸补淡等应急调水，提高区域水资源承载能力。从相邻河湖看，主要是综合采取控源截污、清淤疏浚、生态治理、水系连通、科学调度等措施，恢复河湖生态系统及其功能，构建引得进、蓄得住、排得出、可调控的江河湖库水网体系。

三、水资源合理配置在实施最严格水资源管理制度中的重要作用

水资源合理配置是将流域水资源循环转化为与人工用水的供、用、耗、排水过程相适应并互相联系的一个整体，实现对区域之间、用水目标之间、用水部门之间水量和水环境容量的合理调配。水资源配置方案是在分析水资源开发利用、节约用水、水资源保护、供需水预测等基础上形成的总体布局和实施方案，因此也就与最严格水资源管理制度中的“开发利用红线”“用水效率红线”“限制纳污红线”密不可分。

1.合理配置是水资源开发利用的前提

根据全国水资源综合规划成果，全国总用水量从1949 年的1 031 亿m3增加到2008 年的5 910 亿m3，2030年有可能超过7 000 亿m3。全国的总用水量迅速增长，导致在很多地区存在水资源过度开发利用的现象。北方各流域水资源开发利用程度逐年提高，海河流域近期已达到了134%。而在全国水资源总量中，水资源可利用总量为8 140 亿m3，水资源可利用率仅为29%。如何合理配置水资源，是水资源开发利用的前提。

水资源配置以开发利用调查评价为基础，首先要解决因水资源有限性而导致的供需不平衡矛盾以及不同用途之间的分配矛盾等水资源开发利用问题，其重点是多种水源在区域间和各用水部门间的分配。在某区域范围内，流域内外，或者流域内上中下游水资源分布与生产力布局不相协调，通过水资源合理配置所确定的工程及非工程措施，可实现流域内外、流域内上中下游及左右岸、干流与支流、地下水与地表水的统一调配。通过水资源合理配置所确定调配体系的供水和用水节点与分区系统的有机组合，可实现丰枯互济，量质互补，增强对水资源时空分布不均的调控能力，建立体系完善、调配灵活、运行高效、与经济社会发展相适应的水资源开发利用体系。

到2030 年，预计全国多年平均年可供水量为7 113 亿m3，比2008 年增加1 128 亿m3，通过合理配置水资源，新增468 亿m3 用以满足经济社会发展新增的用水需求。水资源的合理开发和利用必须以水资源的合理配置为前提。

2.合理配置是提高用水效率的基础

厉行节约用水、提高用水效率是缓解水资源短缺的有效手段，是促进水资源可持续利用的基本保障。虽然近30 年来我国的水资源利用效率有较大幅度提高，但是，目前我国许多地区水资源的利用方式还比较粗放，水资源利用效率较低，与发达国家和世界先进水平相比还有较大差距。目前，我国正在大力开展节水型社会建设，而建设节水型社会必须立足于区域水资源整体优化配置。

在现状用水调查与用水及节水水平分析的基础上，提高用水效率主要包括：各地区分类节水标准与指标的确定，节水潜力分析与计算，确定不同水平年的节水目标，落实节水措施，拟定节水方案等。需要通过提高城镇生活、工业、农业等覆盖社会生活各层面的用水效率，科学统筹不同供水水源和用水需求之间的关系来实现。这就必须通过优化配置水资源，从整体上提高水资源的利用效率和效益。提高全社会的用水效率，建设节水型社会，只有立足于水资源的整体优化配置，才能发挥水资源的最大效益，才能进一步提高水资源的承载能力，支撑经济社会的可持续发展。

通过水资源合理配置基础上的一系列提高用水效率的措施，到2030年，全国预计形成约795 亿m3 的年节水能力。其中，通过灌区节水改造等工程节水措施，全国形成460 亿m3 的农业年节水能力；通过工业节水改造等措施，形成295 亿m3 的工业年节水能力；通过城镇供水管网改造等工程措施，形成约40 亿m3 的年节水能力。

3.合理配置是维护水生态环境的保障

与20 世纪80 年代相比，我国水污染的范围明显扩大，程度不断加剧，部分地区污染严重。2008 年，全国点源与非点源主要污染物COD、氨氮、总氮和总磷的总入河量分别为2 034万t、173 万t、650 万t 和103 万t。

水资源合理配置方案中，在进行水量平衡分析时考虑水质因素，即水功能区的纳污能力与污染物入河总量控制应协调，对于超过纳污能力的排放量要进行削减和治理。按照水功能区纳污能力和水质要求制定对入河污染物量和水资源量的区域与时程调配，按照河湖生态环境用水要求进行断面下泄水量控制，使生态环境用水需求的总量和过程基本得到满足。在水源有条件的情况下，通过水资源合理调配和水工程优化调度，增加河道生态环境用水量，维持湖泊的合理生态水位，维护和增强水体稀释自净能力，改善水环境。同时，水资源配置方案在供需分析中要求供水应满足不同用水户的水质要求，不满足水质要求时应进行处理。

全国水资源综合规划成果所确定的水资源配置方案，一般情况均优先保证河道内基本生态环境用水的要求，对水资源短缺和水污染严重地区还可通过适当增加跨流域调水和加强水资源的循环利用，降低对本地水资源的消耗，改善河道内生态环境用水状况，提高部分河道的水体自净能力。通过一系列的水资源配置措施，规划到2030 年，全国如太湖流域COD 和氨氮的规划纳污能力分别比现状提高了17%和29%，海河、辽河、黄河区COD 和氨氮的纳污能力均分别提高10%～18%。四、结论

水资源合理配置在整个水资源管理工作中具有举足轻重的地位。当前，我国要实施最严格的水资源管理制度，必须充分认识水资源合理配置的作用，通过合理的机制、有效的手段、科学的途径等加快推进全国、各流域（区域）的水资源合理配置，充分发挥其在水资源管理中的作用，加快落实最严格的水资源管理制度，有效保障水资源在维护国民经济、人民生活发展中的基础性作用。

参考文献：

[1] 陈雷. 实行最严格的水资源管理制度，保障经济社会可持续发展[J].中国水利，2009（5）．

[2] 水利部水利水电规划设计总院.全国水资源综合规划[S]. 2010．

[3] 水利部水利水电规划设计总院.全国水资源综合规划技术大纲[S]．2003．

作者简介：李原园（1964—），男，副院长，教授级高级工程师。