“十二五”时期我国能源管理体制改革任务

摘  要：改革开放以来，特别是“十一五”以来，我国在能源管理体制方面取得了积极的进展，体制改革推动能源工业取得了显著发展。但是，我国能源管理体制仍然存在不少问题。“十二五”时期是我国能源产业转型攻坚任务能否完成的关键期，能源管理体制改革继续处于攻坚阶段，应在解决上述存在体制问题方面有所作为，朝着与比较完善的社会主义市场经济体制相适应的能源管理体制前进一大步，因此，面临五大方面艰巨的任务。为完成这些任务，有必要在培育市场竞争主体、鼓励市场适度竞争、理顺价格形成机制等十方面采取更大力度的改革措施。

关键词：能源，“十二五”，体制改革

能源行业涉及经济、资源、外交等多个领域。能源管理包括生产、交换、分配、消费、结构调整、技术引进和创新，以及财税、价格、进出口等多个方面。能源管理体制关乎能源资源配置、能源生产效率、能源产业组织、能源监管体系等，是经济管理体制中的一个重要组成部分。“十二五”时期我国的体制改革继续处于攻坚阶段，而能源管理体制改革同样任务艰巨，有必要采取更大力度的改革措施。

1. 我国能源管理体制改革的成就和问题

自改革开放以来，我国能源领域沿着“培育市场主体，提高能源资源合理配置”的主线，进行了企业制度、价格体制、投融资管理体制、对外贸易体制等一系列的改革，从拆分国家电网、重组中石油和中石化，到通过淘汰落后电厂、兼并小煤矿、提高行业集中度，能源体制改革在市场经济和国家宏观调控的结合和平衡中前行，能源管理机构历经改革。

“十一五”以来，尽管在完善能源市场准入、建立合理的能源价格形成机制、构建新的能源监管体系方面都有积极进展，体制改革推动能源工业取得了显著发展，但是，我国能源管理体制仍然存在不少问题。

1.1  市场主体不健全

政企不分的问题没有根本解决。呼吁近二十年的天然气总公司迟迟没有组建起来；国有能源企业受体制限制不能完全按照市场经济的模式运营；非国有能源企业的发展相对缓慢；能源工业国有大型企业占据主导地位，企业与市场之间的关系还没有理顺。

1.2  市场竞争不充分

能源市场发育不完全，市场化水平较低。社会资本很难进入电力、石油、天然气生产领域；国有电力、石油、天然气企业形成了生产垄断；市场进入退出机制不健全，影响社会资源的有效配置和能源行业的竞争力。目前我国只有3家公司拥有国内石油勘探开发权，其中一家公司独家拥有海上石油开发权，两家拥有陆上石油勘探开发权，陆地不能到海上开采，海上不能到陆地开采，致使中化、中信、北方等一些对石油投资感兴趣的大企业跑到国外进行勘探开发。各省市自治区及民营资本根本无法进入该领域。

1.3  能源价格未理顺

虽然煤炭价格已经基本市场化，但电煤价格改革滞后于非电煤价格。在电煤价格的形成机制上，电、煤两个行业尚未形成共识，煤炭行业要求电煤供应价格反应市场供需关系，“随行就市”，而电力行业因为电力价格受管制，对电煤价格“随行就市”进行抵制。一些电力企业拒绝签署供货合同，因此电力企业的煤炭供应的稳定性受到严重影响。煤电联动政策虽然已经出台，实际上存在诸多顾虑，难以执行。电价方面，发电端实行“竞价上网”，而终端销售电价实行价格管制。煤、电价格偏低，没有包括环境成本，使其他能源产品尤其新能源没有价格优势，影响了能源结构的调整。天然气价格过低，不利于扩大使用。原油与成品油不能同步与国际油价接轨，原油即时采用国际价格，成品油虽然也规定与国际接轨，但实际上是否与国际接轨需要领导决定，成品油的价格完全是根据国内经济状况、社会承受力和控制通货膨胀的目标来确定成品油的中准价。成品油价格形成机制几经改革，仍难令人满意。

1.4  行业管理欠集中

多年来，中国能源行业处于电监会、发改委、商务部多头监管的状态。这种监管模式容易形成“龙多不治水”的局面。政府对能源行业的管理仍呈分散态势。煤、电、油以及其他可再生能源的管理职能分散在多个部门，造成综合协调能力不强、管理政策不连贯、政策执行不力、监管力量不足、社会性监管不够等问题。能源行业不同部门之间改革目标与步伐的差异演化为体制性摩擦。

1.5  行政管理色彩浓

政府对能源行业的宏观调控仍以行政手段为主，经济和法律手段运用不多，调控效果不明显。

1.6  法律体系不完善

一些管理政策缺乏实施的法律依据，很难甚至无法得到贯彻实施。

2. “十二五”时期能源管理体制改革的主要任务

“十二五”是我国能源行业转型攻坚任务能否完成的关键期。能源管理体制改革应在解决上述存在的问题方面有所作为，朝着与比较完善的社会主义市场经济体制相应的能源管理体制大步迈进，需要完成以下主要任务。

（1）在市场主体多元化和企业产权多元化方面有积极进展；

（2）在市场准入方面有实质性进步；

（3）在能源价格形成机制上有明显改善；

（4）市场信号对能源行业发展的引导作用得到更好的发挥；（5）与比较完善的社会主义市场经济体制相适应的能源法律法规体系和监管体系比较健全。3. “十二五”时期能源体制改革的着力点和措施建议

为完成上述改革任务，需要在以下十个方面着力攻关，并采取有效措施。

3.1  培育市场竞争主体

培育市场一是通过分解、改组现有市场主体和放宽市场准入增加市场主体的数量。二是改善市场主体的结构，在扶持巨头企业集团的同时，也要注意扶植中小企业，使能源市场上的企业保持大、中小企业之间的均衡。三是提高市场主体的质量。对国有企业要继续推动完善现代企业制度，按照《公司法》的要求，形成由股东会、董事会、监事会和经理人员组成的相互依赖又相互制衡的公司治理结构。对中小企业、民营企业重在催生孵化、扶持、规范，在煤炭行业抓好企业兼并重组，发展先进与淘汰落后并举鼓励企业之间进行跨区域、跨所有制形式的兼并重组。关闭不符合安全标准和环保要求、浪费资源、布局不合理的小型煤矿，形成以大型煤矿企业为主体的煤炭供应体系。

3.2  放松市场准入限制

打破能源生产与贸易领域垄断，建立和实施规范合理的市场准入制度，放松市场准入的所有制限制，培育多元化市场主体，允许多个市场主体进入能源市场，形成多种所有制、多种生产规模的企业公平竞争、优胜劣汰、共同发展的局面。充分发挥价格对市场的调节作用，使企业能够根据市场信号自由地进入或退出能源生产领域。

在石油市场，打破寡头垄断和地区市场分割局面，逐步放宽石油进口、销售、炼化以及到勘探开发环节的市场准入标准，鼓励更多的石油进出口商参与国际石油贸易，在批发和零售环节，设置合理的市场准入标准，鼓励更多的企业参与，通过足够多的卖家逐步实现成品油的市场定价。在加工转换环节，通过设定合理的规模、技术标准，鼓励民营资本、国外资本、产油国资本进入，实现成品油供应来源的多元化。对管网发展进行统筹规划和科学监管。将石油天然气管网输送业务逐步从其他业务中分离出来，在现有特大公司联合建设管网的情况下，在特大公司下面组建资产、财务相对独立的石油天然气管网子公司。由政府部门对石油市场进行有效监管。

在电力市场，培育多元化市场主体，打破发电、配电、售电环节的垄断，引入竞争机制，稳步推进输配分开，选择有条件的地方开展输配分开试点，逐步放宽电网投资市场准入，推进输配电网特别是配电网投资主体多元化。探索把配电网建设运行下放到地方，中央集中力量进行输电网建设管理，地方因地制宜解决配电网建设和广大用户的用电问题。打破电网为单一购买者的格局，培育多家独立的购电主体。可考虑赋予地、县级虿售电企业和部分大用户从市场直接购电（含与发电企业签订购售电合同）的权力，同时允许省电网公司以全省用户（除上述售电企业和大用户以外）代理的身份参与区域市场报价竞争，以形成一定规模的“双边交易”。

破除能源领域民营经济发展的各种制度障碍。创造利于各种所有制发展的法律和金融环境。建立多种所有制经济平等发展的平台，促进能源领域的效率提高。

3.3  鼓励市场适度竞争

在电力领域，大胆探索、试行消费者和企业自行发电、自主选择供电方模式。各种发电和储能技术的相对优势，在不同的地理气候和人口分布条件下差别很大，采用何种技术更经济，应由分散的个体和企业各自做出选择；其次，应允许社区、乡镇和城市自行选择本地的公共电力配置，允许中小发电户将剩余电力在社区网络内调剂和交易；通过能源多样化和分散化创造有利于消费者的竞争格局。

在石油领域，打破高度垄断、画地为牢的局面，允许中石油、中石化进入海域，允许中海油进入陆地，允许在国外可以从事石油勘探开发的中化公司、中信公司、北方公司等在国内开展石油勘探开发，调动有条件的大型企业从事国内石油事业的积极性。在有条件的省、市、自治区组建石油公司，像陕西省一样，把地方资金、人才吸引到石油工业领域。

在天然气领域，成立一个甚至多个独立的天然气公司。人们习惯于将天然气与石油联系在一起，应该承认我国大多数已发现气田与石油伴生，但也发现不少与石油不在一起的纯气田。天然气不仅与石油在一起，还与煤、页岩、冰、沼泽、水等在一起，分别称为煤层气、页岩气、可燃冰、沼气、水溶天然气等。天然气从成因、分布到勘探方法、开发的程序、销售方式等各方面都与石油及煤炭有明显的区别，完全是独立的一个工业部门。为了更有效地从事天然气管理、开发、科研、生产等环节，更快地发展天然气工业，有必要组建中国天然气总公司，将地下天然气与人造天然气、天然气生成、开发及应用统一起来，形成有统一组织领导的天然气体系。将中石油、中石化的天然气及煤层气公司及海洋石油的天然气及人造天然气、农村沼气等统统划到天然气总公司，从事天然气勘探、开发、生产、销售、综合利用等工作。在有条件的省、市、自治区发挥地方从事天然气的积极性，吸引资金、人才从事地下天然气工业和人造天然气工业。

在地热领域，组建地热总公司，把地热开发工作真正提到议事日程。地热是一种取之不尽，用之不竭的资源，地球内部是一个极端高温的熔融状态，利用地下的热能可以大量代替电能，达到节能减碳的效果。我国地热资源分布广泛，最高温度超过100℃，即使有些地方地热达不到开采的温度，其仍可被广泛使用水源热泵和地源热泵的技术对单一使用电能的中央空调系统进行改进，以节省大量的电能。总之，地热开发将会改变一次能源的结构，对农业的工业化和农村生活的改善都有好处。如果国家地热总公司需要一段筹备时期，可以先组建“国家地热研究院”将各有关部门的资料收集并汇总在一起，进行规划研究，制定各地区发展规划，与此同时，在有条件的省、市、自治区可以组建地方地热开发总公司，发展地方地热资源，按照合同能源管理服务方式来实现节能减排二氧化碳的目标。与此相对应，国家应制定扶持地热开发的补贴政策和税收政策，以鼓励地热能的开发。

3.4  完整市场体系

推动建立煤炭、石油、电力等多层次的能源市场。打破地区封锁和行业垄断，促进能源企业通过市场化方式实现跨地区、跨行业、跨所有制的一体化融合和多元化经营。更加有效地实施能源领域对外开放战略，促进国内市场和国际市场的有机融合。形成统一、开放、竞争、有序的能源市场体系。

建立现代煤炭交易市场，探索电煤重点合同铁路运力招标分配模式。推进区域电力市场建设，巩固电力体制改革厂网分开成果，加快电网企业主辅分离步伐。

3.5  完善能源市场环境

政府有关部门组织抓紧制定可再生能源电力并网和生物液体燃料进入石油销售系统的管理规定，抓紧制定可再生能源应用于建筑节能的相关技术标准、工程规范和建设管理规定。国家电网企业和石油销售企业依据《可再生能源法》的要求，承担收购可再生能源电力和生物液体燃料的义务。

3.6  深化能源价格改革

充分发挥价格在市场调节中的主导作用。竞争性能源产品的价格应逐步放松管制，为最终实现市场定价积极创造条件。自然垄断环节能源产品的价格应加强监管，建立起有利于降低成本的约束机制。

能源价格改革需要统筹协调、谨慎推进，全面考虑市场结构，综合考虑不同行业，通过改革形成有效的市场竞争，降低成本，避免全面涨价。推进价格改革过程中，要切实考虑大多数百姓的经济承受能力，对少数困难群体应该考虑给予适当补贴。

能源价格改革还需要找准市场开放与公用事业的平衡点。一些改革需要加大政府公益性投入，需要引入竞争机制，提高效率；而对于水、气、电等涉及国民经济、人民生活重要领域、一时尚难以打破垄断的领域，则需要落实对企业的成本监控、强化社会监督，为改革带来转机。

3.7  理顺价格形成机制

完善成本补偿机制，建立起反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的能源价格形成机制，形成不同能源品种间合理的比价关系。

建立科学的电价形成机制与市场竞价机制。实施电价和费用分担政策。按照有利于可再生能源发展和经济合理的原则，制定和完善上网电价，并根据技术发展水平适时调整。电网企业因收购可再生能源发电量高于常规能源发电平均上网电价所发生的费用，在销售电价中由全社会分摊。

完善“煤电价格联动”机制，逐步健全生态环境恢复成本、煤矿安全成本、煤矿转产成本等补偿机制，实现外部成本内部化。结合国内外石油市场形势变化，进一步完善成品油现行价格调节机制，积极稳妥地推进成品油价格市场化改革，对价格执行过程实施监督。建立与替代能源联动的天然气价格机制，形成既利于节约能源，又考虑助于广大用户承受能力的天然气价格。实行合理的分类气价。深化电价体制改革，完善输配电价。建立与发电市场价格联动的终端用户电价形成机制，建立与供电成本相符的用户电价结构，推行有利于节能的电价制度，如累进加价、峰谷电价、丰枯电价等。

3.8  完善宏观管理构架

下决心改变各个专业领域各自为政的局面，按照“大能源”的内在要求进行体制改革，以便于对整个能源行业的管理进行整体设计和运作，推动能源行业整体协调发展和健康发展。“十二五”时期应在以下两方面有所作为：一是建立一个强有力的能源管理政府机构。应成立国家能源部，以应对当前能源管理的需求，统一管理电力、煤炭、石油、天然气、核能及可再生能源的发展规划，生产，销售及产业政策等。这将涉及政府的整个组织结构，需要统筹安排。二是建立基本管理制度。借鉴澳大利亚经验，建立系统的能源管理基本制度，包括政府调控制度、能源风险评估制度、能源效率评估制度和可再生能源许可证制度。

3.9  健全行业监管体系

在推进市场化改革过程中，必须认识到市场失灵的问题，完全依靠市场手段不能有效地解决能源生产的安全与环境污染等问题，必须要采用一些法律手段和行政手段，加强能源监管。除了要有完备的法律依据和行政管理条例外，更重要的是要落实法律与行政管理的措施和办法。对于一些滥采乱挖、破坏能源资源和生态环境的生产企业以及不按照国家环境保护条例和能源效率标准进行生产的能源消费企业要综合运用经济、法律、行政手段，规范企业的生产行为。

随着能源市场的放开，应运用综合手段加强能源市场监督和管理，以强有力的市场监管解决外部性问题，构建符合我国国情的监管模式。在我国能源市场尚未成熟的情况下，应在能源主管部门下面设立相对独立的监管机构，行使监管职能。适时将市场监管职能从宏观管理职能中分离出来，形成相对独立而完善的能源监管体系，完善市场交易规则，维护能源市场的公平秩序。

3.10  加强法律法规建设

借鉴其他国家能源政策和立法的成功经验，构建并系统完善符合我国国情的能源法律体系。使用法律、法规、制度与政策的引导作用，促进各种力量参与能源的发展。尽快出台《能源法》，加快制定《石油法》、《天然气法》、《原子能法》、《能源市场监管法》，修订《电力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》，制定和完善能源法规和部门规章，加强能源行业、产品技术标准规范以及节能、环保、安全、标准体系建设。通过立法确定实现改革目标的路径，为避免改革过程中的利益冲突、解决改革中出现的新矛盾新问题提供法律保障。同时加快能源相关政策调整，其中包括补贴政策、价格政策、税收政策和优惠贷款政策等，研究出台资源税、能耗税、排放税、碳税等。