法律体系仍存短板 排污许可制度探索中前进

2018年1月17日，环保部印发《排污许可管理办法(试行)》，在现有法律框架下，细化规定了排污单位、环保部门、技术机构的法律责任和处罚内容。细化规定了无证排污、违证排污、材料弄虚作假等违反规定的情形，根据相关法律明确了对违法行为的处罚规定。

2016年，我国排污许可制度改革正式启动；进入2018年，排污许可制度再次迎来“蝶变。”

上世纪80年代后期开始，各地陆续试点实施排污许可证制度。截至目前，共有28个省(区、市)出台了排污许可管理相关地方法规、规章或规范性文件，总计向约24万家排污单位发放了排污许可证，积累了大量实践和管理经验。

然而排污许可制其基础核心地位不突出，多项环境管理制度交叉、重复，污染源“数出多门”、“多头管理”；依证监管力度不足，处罚结果不能形成震慑；排污单位污染治理责任落实不到位，缺乏履行环境保护责任的主动性等问题突出，亟需变革。

排污许可值得的演化与成绩

为了打破掣肘，推动排污许可制度稳步推进，2016年11月，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》，正式启动国家层面的排污许可证制度，在全国火电、造纸行业进行试点。还要求到2020年完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作，实现排污许可“一证式”管理。

2016年12月，环保部紧接着发布全国排污许可管理的首个规范性文件——《排污许可证管理暂行规定》(简称《暂行规定》)，从国家层面统一了排污许可管理的相关规定，为下一步国家制定出台排污许可条例奠定基础。

经过一年的推广试行，截至2017年12月31日，环保部共发布15个行业的排污许可证申请与核发技术规范，10个行业的自行监测指南等配套技术文件，在全国共核发排污许可证两万多张，完成15个行业排污许可证的核发工作。

在《暂行规定》的主导下，尽管排污许可制度取得了不菲的成绩，但《暂行规定》终究只是文件又非部门规章。为了进一步夯实法律基础，推动排污许可制度的顺利推进，环保部在《暂行规定》的基础上，认真总结了17年火电、造纸行业先行先试的成功经验，再祭出新动作。

《排污许可管理办法(试行)》出台

2018年1月17日，环保部印发了《排污许可管理办法(试行)》(简称《管理办法》)从排污许可证的内容、申请、核发、执行，以及监管和处罚等方面，全面细化了排污许可制度的执行与管理规定，这是我国排污许可制度的第一个部门规章。

据悉，《管理办法》分7章共68条，第一章总则共11条，第二章排污许可证内容共11条，第三章申请与核发共10条，第四章实施与监管共10条，第五章变更、撤销、延续共9条，第六章法律责任共9条，第七章附则共8条。

环保部负责人指出，《管理办法》是对《暂行规定》的延续、深化和完善，在内容上对《暂行规定》保持一致，内容上进一步细化和强化，提高可操作性，《管理办法》制定对于解决目前排污许可证推广过程中急切问题十分必要。

中国环保在线也认为，《管理办法》的出台，进一步解决了排污许可制改革缺乏国家层面专项法规或者部门规章的问题，规定了排污许可证核发程序等内容，细化了环保部门、排污单位和第三方机构的法律责任，既强化了制度的权威性和严肃性，又增加了制度的规范性和可操作性。

成熟背后，前路仍需探索

“这一次，我们终于和发达国家的排污许可证管理保持了一致。”中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长如是说。国务院发展研究中心资环所副所长常纪文也表示，“《管理办法》借鉴了国内外的排污许可制度经验，也参考了中国的实际情况，比较成熟。”

“路漫漫其修远兮”，需要指出的是，《管理办法》不是排污许可证制度建设终点，目前我国尚缺少一部独立管理排污许可制的法律，法律制度体系仍需构建与完善。

为此，环保部负责人在回答记者问时表示，下一阶段将加快推动排污许可管理条例的出台，编制思路是在《管理办法》的基础上进行完善，形成排污许可管理条例草案，目前环保部已经成立工作组，组建专家团队，开展了相关工作。