煤矿托管经营的法理逻辑

市场上已经出现煤矿托管这种“强弱联合”的经营方式，但一些地方却谈“托管”色变。山西一位被托管的煤矿负责人表示，其所在地的地方政府并不允许公开说“托管”。

有专家认为，鉴于托管与承包都是基于民法的委托代理关系，除托管经营不直接获得企业的经营收益外，本质属性是相同的，法律含义也基本相同。

《矿业权出让转让管理暂行规定》第三十八条规定：“采矿权人不得将采矿权以承包等方式转给他人开采经营。”煤矿安全生产托管模式中，采矿权的隶属关系不发生改变，因此，这一模式与国家关于采矿权等权利的规定并不冲突。

《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第八条第十三款明确规定：“煤矿实行整体承包生产经营后，未重新取得煤炭生产许可证和安全生产许可证，从事生产的，或者承包方再次转包的，以及煤矿将井下采掘工作面和井巷维修作业进行劳务承包的，属重大安全隐患。”

“这一规定要求实行整体承包生产经营的煤矿不得无证生产或再次转包，这说明证件齐全的煤矿是允许进行整体承包生产经营的。”中国矿业大学管理学院执行院长聂锐说。

《中华人民共和国安全生产法》第四十一条规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人，生产经营项目、场所有多个承包单位、承租单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议……”

“这一规定明确要求，不能承包给不具备安全生产条件或资质的单位或个人，但侧面说明了可将煤矿承包给具备安全生产条件或资质的企业或者个人，并对安全生产进行统一协调管理。”聂锐说。

国家层面的政策法规支持在采矿权所有者不变的情况下，将矿井安全生产承包（托管）给具有安全生产条件和资质的企业，同时要求签订安全生产管理协议，约定各自的安全生产管理职责。

基于地方经济社会发展和管理实践的迫切需要，许多地方政府在进行矿产资源整合时出台了有关煤矿托管的地方性政策。

山西晋城出台的《晋城市人民政府关于推进全市地方小煤矿托管工作的指导意见》中，明确了煤炭企业托管的法律含义。山西临汾规定，从事托管的煤炭专业公司承担安全生产相应责任，接受属地主管部门的安全监管。山西运城及安徽一些地方陆续出台了关于煤矿托管的政策法令。

“国家还没有出台专门针对煤矿托管经营的政策法令，托管双方的合作以签订协议为主要依据，由协议明确双方的责、权、利。托管协议明确了合同法规定的必备条款，对于一些特定事项，双方可以另行签订补充协议，以便约定明确。”聂锐说。

聂锐表示，托管经营涉及经营权转让，实质上是一种国有产权变动行为，国有资产管理部门对托管企业的行业性质、企业规模、受托方的托管资格、国有资产的产权变更登记、企业兼并的审批、资产评估以及对受托、被托企业的监管等应当有明确的规定。

专家提醒，托管经营往往将委托方的资产与受托方的人员管理结合到一起，在制定协议时，双方应根据现实需要建立相应的激励、风险、约束机制，并按照制度严格落实。

一是建立有效的利益激励机制。通过合理设计托管契约，明确受托方的责、权、利，给予受托方最佳的行为激励；明确规定委托方的主要权利和义务，并将其人员的升迁和收人增长与委托企业资产保值增值和经营业绩挂钩。

二是建立企业托管经营风险机制。受托方要缴纳一定数额的财产作为抵押，风险抵押交纳的数量要起到受托方能够承担企业经营风险以及制约受托方经营行为的作用。

三是建立企业经营行为的约束机制。委托方有权要求受托方定期公布企业经营状况，年终由会计师事务所和审计师事务所进行财务核算，以确保企业财务状况的真实性和国有资产保值增值。