政府“救市” 应注重中长期政策

岁末年初，对于河南省工信厅煤炭工业管理办公室生产综合处处长沈天良来说，工作特别忙。眼看2013年5月出台的“煤电互保”政策就到期了，该政策能否延续成了河南煤企十分关注的一件事。“我们已经把煤企的诉求反映给上级部门了，现在能否延续还不确定。”他说。

河南煤企除了关注“煤电互保”政策，还关注沈天良所在的生产综合处根据国务院有关文件牵头制定的一个实施办法，该办法旨在加强新形势下的煤炭行业管理。据沈天良介绍，该办法确定了2015年前要实现的工作目标，并在减轻企业负担、煤矿准入、双基建设等方面提出了具体要求。“之前我们也向企业征求了意见，该办法可操作性较大，含金量还是比较高的。”沈天良说。

1月8日，记者致电河南省工信厅副厅长陈党义询问该办法什么时候实施，得到的回答是：“已经上报给省政府，正在征求相关单位的意见。”

在刚刚过去的2013年，河南因率先出台了“煤电互保”政策而备受关注。接下来，山西、陕西、内蒙古等地也相继出台了一些扶持和减轻煤企负担的政策，这一度被称为“政府救市”。细分析不难发现，这些政策主要是稳定市场和减轻企业负担，特别是山西的“煤炭20条”中的 “两项煤炭基金”的暂停提取，4个月内为山西省煤企减少成本约49亿元，由此也能看出煤企税费负担之重。

政府“救市”为哪般？

在沈天良看来，2013年5月河南省之所以出台“煤电互保”政策主要有两方面的考虑。

一方面是市场低迷，煤企日子难过。“2013年四五月，河南煤企的日子最难过。”沈天良说。这种难过表现为“三降”和“三升”，“三降”指煤价下降、销量下降、效益下降，“三升”指成本上升、库存上升、应收账款上升。

另一方面是在2010年开始的兼并重组中，河南大型煤企付出太多。有数据显示，仅在1年多时间里，参与兼并重组的6家煤企就付出200多亿元，除了直接拿钱，在管理、人员方面也承受了很大的压力。在这样的背景下，省政府不得不采取措施来保护“刚刚经历了一场战争”的煤企。

“该政策实施后，对省内骨干煤企来说起到了效果，煤价下滑的趋势也得到遏制。”沈天良说。此外，他介绍，早在2012年河南省政府就了解了煤企的难处，当年8月暂停征收了吨煤10元至20元的煤炭价格基金。

如此看来，河南省出台“煤电互保”也在情理之中，但这一“无奈之举”无疑给本来就敏感的市场带来了震动，此后，山西、陕西、内蒙古等地也相继出台了一些扶持和减轻煤企负担的政策。

山西省出台“煤炭20条”，政策分为短期、中期、长期，是各地出台的政策中比较系统的一个。

面对河南、山西出台的各种“救市”政策，受到严重影响的陕西也采取了有针对性的措施，全力扭转煤炭运销下滑的趋势。

内蒙古乌海也出台了包括下调煤炭价格调节基金、保税减费等12条措施。除了乌海，贵州省也下调了煤炭价格调节基金。

湖南省则要求省内火电企业优先采购湘煤集团、资江煤业集团等省内生产的电煤。

一时间，“煤电互保”、“结盟保价”、“煤炭20条”成为了热词，热度一直持续到2013年年底。

在多地出台“救市”政策的同时，也有一些煤炭大省没有出台“救市”政策，如山东。对于省里没有出台“救市”政策，山东能源集团一位工作人员认为，山东省不希望煤炭开采量和消费量增长过快。有资料显示，未来山东省将实施煤炭总量控制，力争2015年年底前实现煤炭消费总量“不增反降”的历史性转折，到2017年，煤炭消费总量力争比2012年减少2000万吨。

此外，中国煤炭经济研究会战略管理委员会秘书长牛克洪认为，山东省煤企整体管理水平较高，在安全、生产、经营等基础管理方面较好，在市场低迷的情况下仍有微利，因而没有让省政府感到压力。“由于山东煤炭开采历史较长，开采条件越来越复杂，倒逼企业较早地提高了管理水平。加上地域优势，2013年山东多数煤炭企业是盈利的。”他说。

在牛克洪看来，地方政府“救市”的目的是为了保增长，他们不希望往年出力最多的煤企继续亏损，进而影响地方财政收入。“煤炭市场低迷倒逼的不仅是煤企，还有政府。”

煤企缘何需要“庇佑”

从2012年开始，煤炭市场急剧降温，我国煤企在努力挖潜增效降成本的同时，呼吁地方政府“救市”的声音没有停止过。在过去一系列的改革中，煤企始终在摸索着前进。

在新中国成立之初，我国的煤炭行业像所有其他行业一样，完全在计划经济的环境下运行，所有的煤炭生产任务都由国有煤炭企业承担。

20世纪80年代初，随着改革开放政策的实施，国家放松了对煤炭行业的限制，在加快发展国有重点煤矿的同时，鼓励发展乡镇小煤矿。但这个时期，煤价仍由国家控制，虽然在此期间进行过5次价格微调，但市场价格矛盾一直未得到解决。

1998年，中央撤销了煤炭工业部，将国有重点煤矿下放给各地方政府，并针对煤炭行业的问题相继颁布了若干政策，整个煤炭行业进入了调整期。

煤企从2002年开始步入到了发展史上的“黄金十年”。这10年里，煤炭行业一直都在延续较高的增速。

但是，自2011年下半年以来，我国经济增速回调。而伴随经济增速下降、产能快速提高以及节能减排的进一步深化，煤炭明显呈现出供过于求的态势，价格也快速下行，煤企风光不再。

2012年12月25日，《国务院办公厅关于深化电煤市场化改革的指导意见》提出，自2013年起，取消重点合同，取消电煤价格双轨制，煤企和电企自主衔接签订合同，自主协商确定价格。

如今，一直盼着能由市场定价的煤企发现，煤炭却卖不出去了，煤企发展面临困境。

在沈天良看来，目前煤企需求最迫切的期望就是减负。“目前，河南省煤企所缴纳的各种税费占企业成本的24%，多的地方能达到30%。”他说。

在市场低迷的情况下，虽然煤企可以通过练好内功来“御寒”，但税费这一块所占的成本是企业无法“练”掉的。

中国煤炭经济研究院提供的数据显示，截至目前，除了延续的21种税外，我国煤企需要缴纳的各种经行政部门批准的涉煤收费不少于92种。其中，行政事业性收费40种，经营性收费6种，铁路、港口运杂费等46种。名目繁多的收费项目中，有的是依照法律程序合规设置的，有的是一些特权部门、垄断行业甚至是社会组织巧立名目设置的。

“煤炭行业市场化程度在全国工业行业中是最高的，但税费负担也是最高的，超过了企业成本的30%。”中国煤炭工业协会一位人士说。

研究了多年的煤炭市场，牛克洪认为，目前，对于政府来说，需要给煤企减负了，“把所有的收费政策梳理一下，不该收的就不要收了。政府应该为企业的发展创造良好的环境。”他表示。

饱受争议的“权宜之计”

在牛克洪看来，2013年出台“救市”政策的地方政府也是在不得已的情况下而采取的措施。“也是一种权宜之计。”

也有人认为，这些政策愿望很良好，是为了使市场实现平稳发展，但是这个政策有违市场规律，保护了落后产能，让本该淘汰的企业因为政府的保护而生存下来。

然而，从出台相关政策的省区来看，不包括辽宁、吉林这些拥有众多老煤企的省份，也不包括云南、福建这些拥有众多小煤矿的省份，往往是拥有大型煤炭集团，且煤炭工业在全省经济中占比较高的省区。

此外，针对“救市”政策限制外煤入省形成区域割据的说法，山西晋煤集团销售公司一位工作人员对此并不认同，在他看来，“煤电互保”更多是一种引导，并没有强制性。“电厂并没有全部用本地的煤，一是电厂出于进货渠道建设的考虑，会从多种渠道进货；二是还有中间商存在，没有办法确定他供应的煤炭来自哪里；三是供求煤质的差异也决定了不能全用本地煤。”他说。

这一观点也得到了河南能源义煤集团一位工作人员的支持。他说：“‘煤电互保’政策实行以后，煤炭市场稍微有好转，但这不是长久之计，这种政府行为需要强有力的监管做后盾，而电厂不容易管控。”

一位业内人士认为，目前各地政府救市的“快速药”能够用的几乎已经用尽，短期的救市政策难有新招了。

在地方政府出台的“救市”政策中，减轻税费负担是煤企一直以来从未平息过的呼声，也是最没有争议的一项措施。内蒙古鄂尔多斯市政府表示，继续延续已出台的优惠减免政策。在此之前，一些地方政府甚至通过建立煤炭市场价格波动调节基金来间接“救市”。

业内人士认为，我国煤炭市场已经发展成为全国市场，单方面地依靠地方政府“救市”，只能维持区域煤炭产业短暂的竞争力，对刺激全国煤炭市场好转起不到太大的作用。而地方政府“救市”对市场化进程的阻碍作用也是有限的。

用好政策指挥棒

专家表示，虽然从长远看，政府“救市”不利于煤炭市场化，但就目前煤炭行业的低迷现状和企业的亏损程度来看，政府应该采取一些积极措施，否则很多煤企可能很难度过这一艰难时期。

2013年11月，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于促进煤炭行业平稳运行的意见（“国办发［2013］104号”）》（以下简称“104号文”），提出从遏制煤炭产量无序增长、减轻煤炭企业税费负担、加强煤炭进出口环节管理、提高煤炭企业生产经营水平和营造煤企良好发展环境五个方面全面缓解煤炭行业经营困境并促进煤炭行业的平稳运行。

针对“104号文”的出台，中国煤炭工业协会的一位人士说：“从长远出发、从大局出发，创造公平的竞争环境，是一件好事。”

在这位人士看来，长期以来，煤炭行业、企业历史负担沉重，税费负担沉重，“黄金十年”里积累了很多问题，这些在新的形势下都需要解决。

“有‘104号文’做参照，各地再出台政策就有针对性了。”牛克洪说。

牛克洪认为，在当前形势下，政府应更多地把“权宜之计”变成中长期政策。煤炭市场未来走势并不看好，今后较长一个时期，市场将程“L”形走势，在下限波动。因此，地方政府出台相关政策应立足当地煤炭产业的结构调整与升级，帮助煤企转型发展，以增强煤企综合竞争力。比如对煤炭产业进行技术升级改造，降低能耗，鼓励支持延伸煤炭产业经济链条。

牛克洪还认为，政府制定政策前后要根据市场变化来调整，得让大部分企业活下去，特别是在税费问题上，应该通过设上限的方法来控制，有减，有增，从混乱走向有序、合理和规范化。

他认为，政府出台的政策，最多只是促进行业健康可持续发展的一个措施，最终政府要从市场中退出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，无论是中央政府还是地方政府，都是给企业发展创造一个良好的外部环境。

“新的发展形势需要新的配套改革，这样才能促进煤炭行业健康发展。”牛克洪说。