引入“负面清单” 能源行业会怎样

近日，上海财经大学自贸区研究院副院长孙元欣在接受媒体采访时指出，随着2015年中美BIT（中美双边投资协定）谈判中将开始负面清单的内容谈判，“负面清单”的进一步修订将是很迫切的任务，重点是要进一步解决开放度问题。“开放也会结合我们的国际谈判需要进行。”孙元欣表示。

在煤炭、电力、油气等能源行业改革逐步深化之时，能源行业是否有必要引入“负面清单”制度？这一制度对整个行业的改革是否有推动作用？对此，本报记者采访了宏观经济学者、经济学博士刘满平。

Q1.何为“负面清单”制度？

刘满平：“负面清单”制度发端于国际投资领域，是指政府列出禁止和限制进入的行业、领域、业务等清单，清单之外领域都可以自由进入，即“法无禁止即可为”。这项制度目前已被70多个国家采用，逐渐成为国际上通用的投资准入制度。在我国，“负面清单”制度首先应用于上海自贸区，目前已取得比较明显的效果。党的十八届三中全会通过的全面深化改革决定也要求“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”，可见在不久的将来，我国将全面实行市场准入“负面清单”制度。

Q2.能源行业引入“负面清单”制度有无必要？

刘满平：我国能源行业中政府干预过多。要想有所突破，我认为实行市场准入“负面清单”制度是个不错的选择。实行“负面清单”制度，实际上是在能源行业中列出一个“黑名单”，明确哪些方面不可为，外资或民营资本只要不触及这些底线即可进入，“法无明文禁止即可为”。

“负面清单”制度不仅能够大大增强能源市场的透明度、开放度和自由度，增强外资或民营企业的投资信心与积极性，还能明确界定政府发挥作用的边界，减少行政过程中可能存在的权力滥用现象，将调控权真正归还给市场，把过泛、过滥干预市场的政府权力真正关进制度的笼子里，实现政府向市场放权到位。

Q3.能源行业引入“负面清单”制度需要注意什么？

刘满平：在能源行业实行市场准入“负面清单”制度是一个新生事物，不可能一下子解决已经存在的所有问题，还可能会遇到未曾预料到的问题和风险。例如，管理者责任风险日益增大、事中与事后监管的难度和压力加大、经济安全风险加大等。对此，我们要保持清醒的认识，采取相应的措施。

首先，加强能源经济安全风险管控，构建风险防御体系。实行“负面清单”制度，外资、民资的市场准入由“审批制”转向“备案制”。能源市场进入限制放宽后，能源市场主体更加自由和多样化，市场供求波动更加频繁，价格变动更加明显，能源经济安全风险更加凸显。因此，政府需要加强能源市场监测预警，提前构建全面的风险管理防御体系。

其次，建立透明度高的“负面清单”内容适时调整机制。“负面清单”制度实行后理应保持一定的稳定性和连续性，但这并不意味着“负面清单”是一成不变的，它将随着外界环境变化而进行动态调整。

一方面，实行“负面清单”制度需要对现有国内能源产业进行复杂的评估，可能会出现如果某一新兴能源产业或环节因评估不当而没有列入清单中，从而导致产业发展因外资冲击而受阻，所以，需要政府保留修改“负面清单”内容的权力。另一方面，实行“负面清单”制度还会遇到一个重要问题，就是当前很难预测今后情况的变化，能源产业的自然垄断属性也会随着技术进步和实践深化而发生演变。

再次，完善法律法规制度建设和推进配套体制改革。能源行业实行市场准入“负面清单”制度，不仅是减少政府对投资的事前审批，而是整个能源宏观管理体系的转变，需要在公共财政、行政管理、金融支持、价格形成机制、行政审批制度、投资体制、工商登记制度、涉外经济体制等方面的配套改革及时跟进，才能实现真正统一的市场准入制度。否则，“负面清单”制度无异于画饼充饥。

最后，树立正确的监管理念，建立有效的约束机制，加强“负面清单”制度实施的监管。政府要树立正确的监管理念：“负面清单”内，政府的归政府，“负面清单”外，市场的归市场；“负面清单”外，政府应以服务为主，为企业发展提供资源帮助，而不是以管理为主，不能“想查就查”“想查谁就查谁”或“想什么时候查就什么时候查”。

政府的监管重心还应从事前审批转向事中事后监管，更加注重过程性监管效率。此外，要加大后续监管力度，加强各部门的协同配合和必要的联合执法，提高综合监管能力和水平，确保“负面清单”制度实施取得实效。