省级油气管网改革的可能路径

5月18日，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》公布。该文件明确提出“推进油气管网对市场主体公平开放，适时放开天然气气源和销售价格，健全竞争性油气流通市场”的要求。

天然气管网体制改革是深化我国天然气体制改革的核心领域之一。作为管网的重要组成部分，国家油气管网公司（简称“国家管网公司”）已于2019年成立。此举将倒逼各省级管网改革，以适应未来的形势发展。由于我国现有省级管网公司的多元性和复杂性，注定未来的改革将面临更多的难点和博弈。鉴于目前相关改革的措施和意见尚未出台，因此，有必要对我国省级管网未来改革思路进行理论研究和探讨。

未来有四种形式

从全国范围看，对于省级管网公司未来的改革思路，《石油天然气管网运营机制改革实施意见》主要提出三点意见：一是国有大型油气企业在省级管网公司中所持股权全部纳入国家管网公司；二是鼓励地方以省级管网资产入股国家管网公司；三是按照“全国一张网”的思路，国家管网公司成立后，积极引导和推动省级管网公司以市场化方式融入国家管网公司。

由此判断，未来国内省级管网公司预计将会以“两大类型、四种形式”融入国家管网公司。

第一种类型是“全部融入”，即全部并入到国家管网公司。全部并入又可以分为两种方式：一是按照“国有大型油气企业在省级管网公司中所持股权，全部纳入国家管网公司”，如果当前省级管网公司中，中石油、中石化、中海油等三大油气企业所占股份之和超过50%的，未来改革时国家管网公司自然就会成为第一大股东，这些省级管网公司就成为国家管网公司所属控股子公司，地方政府通过拥有国家管网公司控股子公司的股份而间接拥有其母公司国家管网公司的股份，实现“鼓励地方以省级管网资产入股国家管网公司”的目标。二是国家管网公司通过资产划转、直接收购等方式，将省级管网公司全部纳入，直接变成其省级分公司或者以此为基础重新组建省级分公司，地方政府除在资产划转或收购时获得一次性现金收益外，未来将不拥有任何股份和收益。

第二种类型是“部分融入”，即省级管网公司不并入到国家管网公司，仍然单独存在，但受国家管网公司在规划、运行、调度等方面的影响和制约。这种类型也有两种方式：一是省级管网公司仍然单独存在，国家管网公司参股但不控股；二是省级管网公司完全由地方政府或其他资本所有，国家管网公司不占任何股份。这种省级管网公司未来尽管还能单独存在，经营自主权也大很多，但其经营业务必将发生很大改变。例如，将会像国家管网公司一样，剥离天然气销售业务，向单纯输配公司转变，向第三方公平开放。而且其规划、标准等要按照国家管网公司统一制定和执行，实行互联互通，调度权也可能上交，省内管网建设放开，允许多元参与等。否则，这些省级管网公司可能面临国家管网公司在当地另设省级分公司的挑战。

根据上述划分标准，目前国内35家省级管网公司按照当前各公司股东所占股份，未来将以国家管网公司省级分公司、国家管网公司控股、国家管网公司参股但不控股以及无国家管网公司股份单独存在等四种类型存在。

推进需四轮驱动

一是“以市场化方式融入国家管网”，应坚持四项原则。

《石油天然气管网运营机制改革实施意见》提出省级管网“以市场化方式融入国家管网公司”，但只提出了一个概念和原则，至于采取哪种市场化方式则没有详细说明，需要在未来的改革中去实践和探索。由于当前国内众多省级管网公司的股权结构极其复杂，部分像陕天然气、皖天然气等具有省级管网职能的天然气公司还是独立上市，背后利益纠葛太多，很难顺利厘清，这就注定未来省级管网公司的改革将是一件比较困难的事。国家之所以提出“市场化方式”，正是基于对改革所面临的困难考虑，希望不搞“一刀切”或者强制行政推动，而是希望各地能因地制宜，逐个推动。但无论采取哪种方式，都要坚持“市场化方式”背后所体现的原则：各参与主体平等自愿原则、按照市场合理定价原则、自主协商原则、合作共赢原则。

二是鼓励地方积极试点探索改革方案和实施路径，并逐步推动。

首先，省级管网公司无论是并入还是不并入国家管网公司，每种方案都有利弊，没有十全十美的改革方案，关键得看地方政府的利益考量和各方博弈。

其次，不同地方资源禀赋以及天然气产业发展不同，其省级管网公司所涉及的不同利益主体多，改革诉求也不一样，这就决定了未来改革面临的主体和困难要比当初组建国家管网公司时还要多（涉及的主体仅包括现有三大油气企业）。例如，一些缺乏资金和资源的省级管网公司希望被纳入国家管网公司，而其他一些省级管网公司由于对本省天然气资源拥有较大的掌控度，希望独立运营，甚至还有省级管网公司（主要是依托省内原有气源地的集输管网经过长期发展后形成的当地输气网络，在性质上隶属于三大油气企业上游勘探板块，但在职能上承担省级管网的输送功能的管网公司）希望在未来改革中，能演变或维持现有上中下游一体化的运营模式。

三是以国家管网公司的规范运行省级管网改革，发挥标杆作用。

可以判断，未来一段时间，我国油气管网将形成一个“国家管网公司、N个省级管网公司、众多支线管网公司”，即“一网、N区、众小”同时运行的格局。由于当前国家管网公司虽然挂牌成立，但仍尚未完全落地，外界对它的运营规则不清楚，对其能否发挥应有的作用和未来发展方向也有质疑和担心。而且省级管网的改革走向尚不明确，所以，目前除了浙江省等少数省份出台了省管网改革措施外，其他省份仍“静观其变”，都在看新成立的国家管网公司运营得怎么样、效果好不好，也都在“待价而沽”：从本省及企业自身利益出发，选择是否并入国家管网公司。因此，当务之急是尽快进行国家管网公司有关资产划拨、业务开展和运营规章制度建设等工作。

同时，建议尽快制定油气管网运营相关规则（具体包括资产划拨与评估方法、管容分配、管容交易、信息公开、气质标准、安全运营机制等）、管网投资建设规则，完善管输服务价格体系等适应新油气管网运营管理模式的规章制度，并加强对国家管网公司的监管，避免形成新的垄断、降低油气管网体制改革所带来的红利等弊端。通过规范国家管网公司的运行，指导省级管网和支线管网运行，促进行业健康发展，让外界获得实实在在的改革成果，不仅会消除包括省级管网公司在内的各主体对管网体制改革的担心，还会给他们树立改革标杆，加速推进省级管网改革、形成“全国一张网”的进程。

三是协调处理好省级管网改革中所涉及的不同主体的利益和关系。

在推进省级管网改革中，势必会涉及中央政府（包括国家管网）、地方政府（包括省级管网）、现有油气资源企业、消费者等不同主体利益的调整，它们之间因为利益不同而发生碰撞和博弈将是不可避免的，这就需要未雨绸缪、早做谋划，避免因此对改革造成不利影响。

需要强调指出，中央与地方在省级管网改革中有着不同的利益和目标偏差。首先，从目的上看，中央与地方存在一定的偏差。中央组建国家管网公司的目的之一，是希望创造“X+1+X”的市场格局，实现“全国一张网”和资源在全国范围内统一灵活调配，保障天然气供应安全。而地方政府组建省级管网公司的目的在于：一是用天然气产业来支持和推动地方经济发展，改善地方民生；二是利用天然气产业进行资源调控，有限保证本区域内的供气安全。其次，从责任划分与收益分配看，中央与地方矛盾也比较突出。管网作为一种高压力密闭输送方式，输送介质易燃易爆，同时还面临自然灾害、第三方施工损害等多重威胁，管网安全运行压力始终存在。按照管网属地管理的原则，这个压力由地方政府承担。同时，管网设施对沿线各地带来的经济效益不显著，收益与责任不对等导致地方对管网建设、维护运行的积极性不高。再次，管网公司实行总部缴税制，企业所得税只在总部所在地缴纳，不在管网沿线途径地方省市进行纳税。如果省级管网公司并入到国家管网公司去，对地方不仅没有带来收益，反而会减少实际经济效益。经过地方的干线管网如果没有开口，对沿线地方是实现不了收入的，也没法交税，这样，地方政府利益损失就比较巨大。

综合考虑各种因素，未来在对省级管网进行改革的时候，最好建立一个多方协调机制，将中央政府、省级政府、相关地方政府，以及油气资源供应企业、国家管网公司、地方燃气分销服务商、企业用户和居民用户等都纳入该协调机制中，通过公开、公平、公正的规则和程序协调处理好改革过程中面临的问题，综合考虑各方意见和利益诉求，出台相关改革方案和有关政策措施。

国家管网公司控股的省级管网公司

山东省天然气管道有限责任公司

山东实华天然气有限公司

江西省天然气投资有限公司

浙江省天然气开发有限公司

湖南省天然气有限公司

湖南省天然气管网有限公司

广西天然气管道有限责任公司

广东省天然气管网有限公司

福建省天然气管网有限责任公司

中海福建天然气有限责任公司

重庆渝西天然气管道有限公司

山东天然气管网合资公司

中海石油管道输气有限公司

注：目前各省管网公司中三大油气企业股份之和超过或等于50%的都归于此类。

国家管网公司参股但不控股的省级管网公司

内蒙古西部天然气股份有限公司

江苏省天然气有限公司

四川省天然气投资有限责任公司

湖北省天然气发展有限公司

江西省天然气有限公司

注：目前各省管网公司中三大油气企业股份之和低于50%的都归于此类。

无国家管网公司股份、单独存在的省级管网公司

省级管网公司

黑龙江省天然气管网有限公司

吉林省天然气有限公司

辽宁辽能天然气有限责任公司

河北省天然气有限责任公司

山西天然气有限公司

陕西省天然气股份有限公司

山东省天然气管网投资有限公司

江苏省沿海输气管道有限公司

安徽省天然气开发股份有限公司

浙能天然气管网公司

贵州天然气管网公司

云南省天然气有限公司

广西广投天然气管网有限公司

上海天然气管网公司

河南中原石油天然气管网有限公司

河南天然气管网有限公司

贵州天然气有限公司

省级管网公司未来改革类型或形式

并入国家管网公司（全部融入）

不并入国家管网公司（部分融入）

国家管网公司

省级分公司

国家管网公司

控股公司

国家管网公司

参股公司

没有国家管网公司

股份的公司

（作者分别供职于国家发展改革委价格监测中心、中共北京市纪律检查委员会，文章不代表所供职单位意见）