乡村环境治理的两难处境

复旦大学国际关系与公共事务学院博士 熊易寒

今年5月初，在环保维权人士唐某的引导下，笔者来到湖南省常宁市柏坊镇新建村。这里有一家年产8.8万吨的小型水泥厂（柏洲建材有限公司），利用石灰石、煤矸石和工业硝酸渣制造水泥。据湖南省环保局监察大队现场调查发现（湘环函[2007]44号）：“该公司原料堆放混乱，生产过程中散排点较多，厂内扬尘较为严重。目前，该公司只有简单的除尘室装置进行粉尘处理，无法达到国家污染物排放标准。其大气污染物对周边农舍、农田存在一定的影响。信访人反映的该公司在生产过程中产生的粉尘污染情况基本属实。”村民上访信的措辞则更加激烈：“常宁市柏坊镇村民生存受到威胁……历年来，水泥厂都是采用较为陈旧的生产设备、落后的生产技术，水泥的生产者追求的是暂时的利润，他们没有丝毫的环境保护意识，水泥厂一旦生产就是浓烟滚滚、尘岩飞扬，墨黑色的污水直排农田、水塘和村庄……村民敢怒不敢言，只得憋着气在恶劣的环境中求生存。”

从文字材料上看，这是一起典型的环境抗争。然而，在与当地村民的座谈中，笔者却发现冲突的焦点并不是污染问题。该水泥厂最初为乡镇企业，始建于上世纪80年代，尽管一开始就对周边两个村民小组的环境造成了严重的污染，但当时有一系列优惠政策：水泥厂为每户村民提供一个就业岗位，免费提供生活用电和农田灌溉用水，此外还对稻田的减产损失予以补偿。所以，水泥厂与村民一直相安无事。但1998年企业改制后，私人老板拒绝继续履行这些传统义务，将200多名工人裁撤到80余人，周边两个村民小组仅留用2人，其余数十人均下岗回家，免费的水电也一去不复返，更让村民气愤的是，新老板（市人大代表）采用深井抽取生产用水，导致地面水断流，村民的水井干涸，无饮用水。这时候企业与村民的关系趋于恶化，历史老帐也被翻了出来：上世纪70年代末兴建水泥厂的时候，占用的是两个村民小组的油茶地，但没有办理征用手续，也没有签订任何协议。因此村民提出：若拍卖该厂，村民就要享受土地收益；若不拍卖，就要安置劳动力；此外还必须补偿环境污染带给村民的损失。在遭到企业主拒绝之后，村民开始上访，在政府的干预下，水泥厂为村民打了一口7.8米深的井，同样是口枯井，此后镇里也曾派员前来处理，但没有形成处理意见。2005年9月，当地十几名村妇以污染导致减产、家中缺粮为由，闹着要到水泥厂食堂吃午饭，结果企业主拉来三面包车的打手，以暴力平息了这起风波。眼见胳膊拧不过大腿，村民改变了斗争策略，由曾经在水泥厂担任副厂长、熟悉内情的唐某全权负责此事（唐某曾报名参与企业的拍卖竞标，孰料后来没有公开招标，咽不下这口恶气，便当起了“出头鸟”），一面上访，一面起诉，费用先由家底殷实的唐某垫付，等赔偿款到位之后再从中扣除。在唐某的引导下，笔者前往当地勘查现场，发现村民反映的情况基本属实，排污口直接通向水塘和稻田，村民的房间里铺满厚厚的粉尘，衣服都不敢晾在外面，而在水源充沛的湘南，水井居然是干涸的！

不难发现，尽管污染由来已久，但村民一开始并没有对企业发难，环境冲突的出现并不是因为环保意识的觉醒，而是因为企业借改制或承包之机摆脱对地方社会的义务。在此之前，作为乡镇企业的厂家与周边的村组形成一种互惠关系，企业为受污染的村民提供就业机会和相关福利，企业与村民在一定程度上结成了利益共同体，因此，污染不成其为问题；转制之后，私人所有或承包的企业逐渐与地方社会脱钩，不再为村民提供就业和相关福利，也拒绝按照市场方式给予赔偿，此时污染问题凸现，村民开始上访、告状，甚至采取集体行动。

在集体产权下，形成了互惠型的厂—民关系，污染带给人们的损失往往以间接的方式得到补偿，企业污染的外部性得到一定程度的解决，从而弥补了农村环保立法和执法的不足；而在企业改制之后，互惠关系解体，企业不再承担社会责任，让村民独自承担环境污染的全部后果，同时却拒绝按照市场方式给予赔偿，导致双方的激烈对抗。村民愤怒地说：“不能让你们赚钱，我们送死。”可见，改制摧毁了旧的权利/义务关系，却没有建立起新的规范和平衡。

用卡尔•波兰尼的话来说，这两家企业的经济行为过去是嵌入(embedded)在社会之中的，也就是说，企业不能自顾自地牟取最大化利益，而必须兼顾社会关系，以符合社会规范的方式来开展经济活动。然而事情正在起变化，伴随着企业产权或经营方式的变革，一个类似于市场“脱嵌”(disembedding)的过程已经拉开序幕。虽然波兰尼告诉我们，“脱嵌”实际上是不可能的，一种“脱嵌”的、完全自发调节的市场经济只是一项乌托邦建构，但不可否认的是，在政治权力的保驾护航下，当代中国的经济势力正在变得越来越粗暴和专横，越来越不顾及社会的需要和期待。只不过，这种“脱嵌”不是基于自由放任(laissez-faire)的经济，而是因为“政治经济一体化权力格局”（张玉林语），发展型(developmental)的地方政府与资本结盟，令原本就处于弱势地位的社会更加孤立无助。正因为如此，张玉林警告说：环境污染已经成为“三农问题”的重要内涵，是比“农民负担”更为沉重的负担。作为弱势群体的农民，不仅极容易受到这种黑色暴力的围攻，而且在受到侵害时难以行使正当防卫的权利。

卡尔•波兰尼将人类的经济交换方式分为三种类型：市场、互惠和再分配。企业与村民的关系实际上也经历了这样三个阶段：在七十年代是一种再分配模式，企业与村民不大需要直接打交道，由政府划拨一块土地作为建厂之用，对生产队有少量的减产补偿，村民敢怒不敢言，污染赔偿更是不敢奢望；改革开放之后，企业与村民逐渐形成互惠关系，企业以间接的方式对村民的损失予以补偿，而不是采用直接的经济赔偿，这是双方的蜜月期；九十年代后期，在“抓大放小”的改革思路下，县乡两级的国有、集体企业陆续被承包或拍卖，市场模式逐渐取代互惠模式，企业主更愿意以现金一次性“了断”，但赔偿的标准通常很低，不仅远远达不到村民的期望值，也不符合市场的等价原则。以水泥厂为例，2005年对村民的地下水赔偿为6000元，环境污染赔偿为3000元，2006年补偿粉尘污染损失6000元，合计不过1.5万元（除以157口人，人均不足百元），而两组村民在起诉书中提出的要求是：“水泥厂已生产30年，非法违规，未安装防尘、吸尘、污水池设施，污水直接入我组鱼塘和稻田（鱼塘13.38亩，稻田34.8亩），造成无收获，赔偿我们的损失费3358050.00元。”在访谈中，我发现，村民最希望的还是回到互惠模式，一方面是觉得要一次性从私人老板那里拿这么多钱不太实际，另一方面是觉得细水长流更经济划算，对方能承受，自己也实惠。

这个个案可能是再普通不过的了，正因为普通，所以才具有代表性。在中国的乡村地区，不知道有多少这样的规模小、污染大的企业在运行着，从短期来看，要关停这些企业几乎是不可能的，因为它们在破坏生态环境的同时也在为当地人提供税收和生计的来源，这不是一个简单的环保执法问题。笔者至今记得几年前在一个新闻访谈节目上，一名来自内蒙古牧区的大学生这样质问环保主义者，大意是：“如果不允许开发，那么谁来帮我出学费？是您吗？”我们有理由相信：当前中国乡村的环境政治显示了不同于城市的逻辑，其核心议题是污染补偿而非环境保护，这是由经济的落后所决定的；老百姓所极力捍卫的是自然环境之外的另一种生态，那就是经济与社会之间的平衡，用他们自己的话来说，就是不能让别人发财，我们送死。这是中国老百姓最为朴素的正义观。

田园牧歌式的环境是可爱的，但生存是更为紧迫的问题。对于穷乡僻壤的村民而言，一定程度的污染——只要不直接危及生命，哪怕高于国家标准——是可以接受的，如果不是固守环境至上的信条，而是站到村民的立场上去看这个问题，我们就必须承认：村民这样做是理性的。在这起环境冲突中，村民反抗的不是环境污染，而是无视他们生存需要的经济霸权；他们所要追求的不是清新洁净的空气，而是要讨回他们曾经拥有的权利，一个他们认为的公道。这多少有些“道义经济学”的味道。

一言以蔽之，乡村地区环境冲突的实质在于，市场化导向的企业改革瓦解了互惠关系，却没能建立规范的市场关系，使得受污染村民的利益无从保障。村民的反抗不是什么环保运动（至少在大多数经济落后地区是如此），而应该被理解为力图抵制经济“脱嵌”的保护性反向运动，是社会的自我保护。从长远来看，这些规模小、污染大的企业必须/必然被整顿或淘汰，但这个过程不可能一蹴而就，在此期间，受污染者的权益如何得到保障呢？是否要重新回到互惠模式？

问题的复杂性在于，对现实的简单否定并不意味着一个美好的未来。张浩文在陕西的调查揭示了另外一个极端，即“被劫持的村庄”，这类村庄与当地的污染企业形成了休戚与共、共存共荣的关系，以至于村委会门前的春联是“翻身不忘毛主席，幸福全靠化肥厂”，对于企业可能面临的关停并转，村民显得比工厂还要焦虑不安，村长甚至打算组织联名上访来保护这家“造福一方”的企业。受害者成了治污行动的抵制者，这种黑色幽默不免让环保主义者泄气。也就是说，村庄被眼前的经济利益劫持了，与污染企业成为同一根绳上的蚱蜢，事实上不只是村庄，“索赔让所有人都获得了好处”：由于农业收成不好，索赔让田主人获得了比预期要高许多的现金收入，维权的专业人士以此为生，村镇干部（包括派出所民警）因为参与调解，两面都有好处，地方政府则获得稳定可观的税收。几乎没有任何人希望改变现状，如此一来，村庄就被“锁定”在一个“污染-索赔-继续污染-继续索赔”的循环之中了。而这个局面正是我所调查的两个个案中的农民所孜孜以求的，对于中国大多数地区的农民而言，这可能都是他们心目中“最好”的结果。

这就是当前乡村环境治理中的两难处境：究竟是应该站在地方性社会的立场上，让村民分享经济增长的成果，还是应该站在可持续发展的高度，对乡村的重污染工业进行地毯式清理？前者会使乡村的环境进一步恶化，并且使未来的污染治理面临更大的社会阻力；后者在短期内又难以实现，因为牵涉的利益太广太深，不仅需要绿色GDP的观念转换和壮士断腕的勇气，更需要对现行的利益格局、制度安排和政策取向进行战略性调整。

回到我们的案例，村民与污染企业的冲突也好，共谋也好，其背后的行动逻辑其实是一致的：经济利益是首要的考量，而环境不过是拿来“说事”的幌子，归结到一个字，就是穷。可以想见，倘若乡村社会的收入水平、生活质量得不到大幅度的提高，村民就不大可能真正成为环境保护的支撑性力量。

因此，要摆脱上述环境困局，除了要建立城乡一体的环境保护执法体系，加强对污染的治理以外，更重要的是改善村民的生存状况，使污染赔偿不再是优先考虑的生活机遇。人们衣食无忧之际，也就是环境由奢侈品转化为必需品之时。但改善的主要途径不应该是乡村工业化，因为乡村工业通常是与低技术、高污染联系在一起的，其小而分散的特点更加大了环境监管的难度。当这些企业嵌入地方社会时，它们会破坏生态环境，损害人们的健康；当这些企业“脱嵌”而显示出专横的面目时，则会对村民构成经济和健康的双重侵害。当前乡村的环境冲突虽然是由乡村地区的市场“脱嵌”所致，但寻求解决之道却不能仅仅着眼于乡村。如果我们把视野扩展到整个国家，我们会发现：中国经济恰恰是嵌入在政治-社会大格局之中的——城乡之间不是竞争-合作关系，而是一种等级关系，城乡二元体制使得城乡差距惊人，户籍制度造就了“农民工”这样一个次属劳动力市场（劳动力价格与身份挂钩），“半城市化”将农村移民作为流动人口打入另册（“用脚投票”机制部分失灵）。正因为农民不能相对平等地分享改革和发展的收益，才造成了农村地区的贫困，才使得乡村的环境治理比城市更为复杂艰巨，进退维谷。