燃油税，变消费税的法律追问

对于公权力而言，“法无明文授权即不可为”。既然法律没有明文规定行政机关或其部委可以加征，就理应认为，行政机关无权单独决定燃油消费税单位税额，而且还是在原税额的基础提高了4倍。

在国务院授权四部委公布的《燃油税改革方案（征求意见稿）》中，所谓“燃油税”成了“成品油消费税”，税改的核心方案是：“汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元，其它成品油单位税额相应提高。”

换言之，14年痴痴地等，最终等到的却不是公众所期待的新税种，而是早已在我们身边的“燃油消费税”。

“14年磨一剑”反倒成了最近一段时间以来有关燃油税的讨论中最大的一个笑话——这个“消费税”的法律依据源于1994年1月1日起正式施行的《消费税暂行条例》，燃油消费税已然实施了14个年头。按照“方案”，此次费改税，不过是将原单位税额往上拔高了些许。用税法的术语来表示，这叫“加征”，而不叫“开征”。

也难为这些部委专家了，方案中已铁定要在2009年1月1日起开征。如果是新税种，那就必须依照《立法法》的规定，以制定法律的形式来规定之。现在离开征时间不远，想要走完人大的立法程序是不可能了。将燃油税打入消费税，似乎就可以规避立法程序，而直接沿用现有的《消费税暂行条例》来推行。

但事实上，这同样难以逃脱税收合法性的追问。14年来大家讨论的“燃油税”均有一个明确的指向，那就是一个公路税。它的主要功能正如现“征求意见稿”中所陈述的那样，是为了“规范政府收费行为，取消公路养路费等收费”，“依法筹集交通基础设施养护、建设资金”。

包括四部委的专家们在谈及燃油税时引用的也都是《公路法》，而非《消费税暂行条例》。普遍认为“燃油税”

的法律依据来源于《公路法》第36条，即“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体办法和步骤由国务院规定。”这条规定的暧昧之处正在于，它并没有明文规定“燃油税”，而只是规定了“依法征税”。这可能就是“燃油税”在“征求意见稿”中摇身一变成了“消费税”

另一根源所在。

那么，这个“燃油消费税”又是用来干嘛的呢？依“征求意见稿”中的说法，“调整税额形成的成品油消费税收入一律专款专用，主要用于替代公路养路费等六项收费的支出，补助各地取消已审批的政府还贷二级公路收费，并对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持。”看明白了，还是“费改税”，从用途上看仍然是“公路税”。

必须指出，公路养路费等六项收费绝不能如此简单地“费改税”，而一定要具体收费具体分析，比如公路养路费和公路运输管理费、公路客货运附加费以及政府还贷二级公路的收费之间，有没有乱收费，有没有重复收费？

如果有，就应该先取消这些乱收费，再把合法的收费改成税。只有合法的收费才谈得上“费改税”，如果不合法的收费也将被纳入“费改税”，那不就是将违法收费合法化吗？

不妨来看看这个“公路客货运附加费”。笔者查到其法规依据源于一份部门规章，即《关于规范公路客货运附加费增加公路建设资金的通知》。《通知》中明确了“统一规范公路客货运附加费，同时适当提高公路客运附加费征收标准，以切实增加公路建设有效投入。”显然，公路客货运附加费和公路养路费一样，在设计上还是用于公路建设和养护的。同样，所谓“二级公路的收费”在设计上也是“养路”的。如果没有“费改税”，这些重复征收的“公路建设养护费”也理应有所取舍。

事实上，早在2004年11月1日，由国务院颁行的《收费公路管理条例》就明文规定，“技术等级为二级以下（含二级）的公路不得收费。”四年过去了，《收费公路管理条例》显然并未得到很好的实施，急需检讨的其实应该是我们的执法，而不是用一个新的方案来架空没有得到有效执行的法规。无论如何，目前这个不合理的，甚至是不合法（尽管可能不违规）的公路收费体系，绝不能让一个合法的“燃油消费税”来负载。

而即便是消费税的加征，恐怕也需要履行必要的法定程序。依《税收征收管理法》第3条规定，“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”“任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”乍一看，“开征”，“停征”，“减税”，“免税”等征收行为都规定了要“依法”执行，就是找不到“加征”。是不是“加征”就不需要“依法”或行政机关就可以自行决定呢？当然不是。如我们所知，对于公权力而言，“法无明文授权即不可为”。既然法律没有明文规定行政机关或其部委可以加征，就理应认为，行政机关无权单独决定燃油消费税单位税额，而且还是在原税额的基础提高了4倍。个税的扣除税额（起征点）每次调整都要报全国人大常委会审议，燃油费改税也不例外。在代议机关没有批准这个方案之前，请部委官员及其专家们不要轻言哪一天开征。如果行政机关就能够决定人大审议的结果，这岂不等于在昭告天下：人大的审议程序形同虚设？