江苏省探索“市场配置环境资源”新途径

近日，国家环保总局发文称，经国家环保总局核实，2006年度江苏省COD、SO2排放量分别比2005年削减了3.8%和5.3%，均超过了国家核定计划的0.8%和1.7%，成为全国完成总量减排任务的4个省（市）之一。

２００６年，江苏经济发展继续在高位上增长，ＧＤＰ年度增长了１４．９％，比全国平均水平高出了４.２个百分点。这“一增”与“一减”表明，江苏省能够超额完成国家下达的减排任务，实属不易。那么，江苏省是如何超额完成减排任务的呢？

“控制增量，削减存量，确保完成年度减排任务”，这是江苏省确定的污染减排的“坐标。”“十一五”时期，江苏省明确了今后5年COD排放总量削减15.1％和二氧化硫排放总量削减18％的目标。2006年，是江苏省“十一五”期间污染减排的开局之年和攻坚之年，如果能够顺利完成年度污染削减任务，将为“十一五”的污染减排打下坚实基础。

当江苏省及时启动了污染减排的攻坚战，结合本省省情，便明确了污染减排的路径。在“削减存量”上，通过调整产业结构，强制淘汰污染严重产业、在印染、化工行业提高达标排放标准、提高城镇生活污水处理率、大力推进工业企业向工业园区集中，全面推行污染物集中处理和强行推行重点行业清洁生产审计等一系列治污措施，把“削减存量”任务一一落实污染治理项目上。

面对江苏省经济发展高位增长的态势，如何在“控制增量”上寻求突破呢？江苏省从环保机制创新入手，充分依靠政策引导和市场运作，寻求到了“以市场配置环境资源，靠价格杠杆推动污染减排”的新径。

 一、变无偿使用为“有价购买”

近日，太仓印染厂在“退二进三”时，搬迁到了港口开发区。由于扩大了生产规模，使每天的印染废水排放量由170吨增加到了470吨。在该企业排污总量的控制下，只好通过太仓市排污权交易市场来购买排污指标。太仓市环保局为了给这家企业解决排污余量的难题，在港口开发区积极寻觅卖方单位。他们通过实地调查得知，新建的港口污水处理厂所核定的排污总量指标还有一些余量。于是，经过环保部门热情牵线搭桥，使双方坐在一起谈“买卖”。经过双方协商敲定:港口污水处理厂一年卖给对方印染废水排放量9万吨，每吨价格为2.5元。随后，双方签下了为期3年的买卖协议。至此，新的一桩水量排污权交易在江苏省又顺利成交。

变无偿使用为“有价购买”。江苏省是全国环境资源十分稀缺的省份之一，为积极偿试让“市场之手”操纵污染减排新径，前不久，江苏省积极在位于太湖流域的张家港、太仓、昆山市和无锡的惠山区等地，进行了水污染物排放指标的有偿分配试点，—改过去无偿分配和使用的惯例，不仅要让水排污许可证“值钱”起来，而且在实现污染减排的前提下，还可以建立起排污权交易的“买卖”市场。太仓市就是在水污染物排污权交易试点中，完成了成功完成了这桩排污指标的“买卖”。

在江苏省环保厅厅长史振华看来，江苏环保最大的创新，是在全国率先探索了一种全新的机制，那就是——“以市场配置环境资源，靠价格杠杆撬动污染减排”。

就在江苏省太湖流域的“三市一区”积极开展水排污权“有价购买”的同时，南通市也在全国率先研究出了水染物排放权交易体系，并首次构建了水污染排放权交易市场的框架。该研究成果具有重要的理论价值和实践指导意义，处于国内领先，达到了国际先进水平。

据课题组负责人、南通市环保局副局长、总工程师杨展里介绍，水污染物排放权交易是在满足环境要求和总量控制的前提下，利用市场经济机制，对水环境资源进行优化配置的全新的政策措施，目的就是既要实现“控制增量”的目标，又要降低污染治理成本。

地处南通市通扬运河畔的泰尔特染整有限公司，是一家从事棉和化纤织造、染色、整理的企业，自该公司新建日处理能力3000吨污水处理厂以来，使排放污水化学需氧量（COD）的浓度一直保持在70毫克/升以下，远远低于国家规定的100毫克/升的一级排放标准，实现了水污染物排放指标的“富余。”

与此同时，南通市所辖的如皋市同源污水处理厂也投入了运行，并从生活污水处理中腾出了COD余量。但是，同处于通扬运河沿岸的如皋市亚点毛巾织染有限公司和西东色织厂两家染整企业，却因缺少“额外”的排放指标，而迟迟无法实施扩产项目。

一方是排放指标的节余，一方急需指标扩大生产规模。南通市环保局在相关交易理论研究成果的基础上，引入环境经济学的概念，着重研究并逐步解决了水污染排放权的确定、交易市场设立、排放总量监测以及交易技术规范等问题，通过“牵线搭桥”并审核确认，由泰尔特公司和如皋同源污水处理厂将排污指标余量，分别出售给亚点毛巾和西东色织厂，转让期限为三年，每吨COD交易价格为1000元。根据《交易合同》，购买方在使用排放权时，必须符合国家规定的排放标准，以满足当地水环境质量的要求且不得超过当地环保部门核定的排放总量。从两例水污染交易的成功案例运行表明，不仅水污染物排放“增量”得到了有效控制，而且交易各方在水污染物排放量及排放标准上，均达到了交易合同规定的要求。

 二、多市场交易

江苏省是我国探索“环境资源优化配置”较早的省份，在二氧化硫排污权交易上，曾创造了三个“全国第一”。

本区域内交易：前不久，南通醋酸纤维有限公司因为扩大生产规模，急需要增加二氧化硫的排放总量；而南通天生港发电公司，由于实施了大规模的烟气脱硫工程，使二氧化硫排污总量指标“多”了出来。在南通市环保局的撮合下，两家企业达成了我国首例二氧化硫排污权交易：在为期6年的交易期限里，由“天生港”每年卖给“醋酸纤维”300吨的二氧化硫排污权指标，每吨价格250元。

跨区域交易：地处长江下游入海口的太仓港环保发电有限公司，因为燃煤发电机组的扩建，“手头”已没有了排污总量。而位于南京市的下关发电厂，积极引进了2002年夏，在省环保厅的协助下，太仓港环保发电有限公司与南京下关电厂达成协议，从2003年7月起至2005年，“太仓港”每年从南京市下关发电厂异地购买1700吨的二氧化硫排污权，并以每公斤1元的价格支付170万元的交易费。

同行业内部交易：华能集团公司所属的华能南通电厂和华能太仓电厂，同处在长江下游，仅仅是隔江相望，相距仅为80公里。在烟气脱硫中，2家电厂总投资为4亿元。就在即将敲定治理方案之际，华能集团公司高层领导经过研究认为，如果两家电厂各自新上一套烟气脱硫设施，投资费用必然很高。如果集中资金，对华能太仓发电厂的新老机组，安装两套烟气脱硫设施，就可以省掉1.6亿元的的共用设施的建设投资。随后，再在华能南通发电厂同时再上两套烟气脱硫设施，又可以节省上亿元的投资费用。但是，如果华能南通发电厂不能按时治理二氧化硫，就无法完成二氧化硫减排任务。于是，华能集团公司确定，在集团内利用“时间差，”来“买卖”二氧化硫排污权的设想：在华能太仓发电厂同时新上两套烟气脱硫设施，每年可以减排二氧化硫排放量6000至7000吨。而腾出的二氧化硫富余指标，就可以暂时“卖给”华能南通发电厂，而买回来的这部分二氧化硫指标，华能南通发电厂不能使用，只能作为该企业污染减排的指标。随后，在同行业内部这桩“打时间差”的“买卖”也顺利成交：南通发电厂购买太仓发电厂共计3年的14810吨的二氧化硫减排指标，分期付给太仓发电厂3100多万元的购买费用。但是，等到自已电厂的两套烟气脱硫设施同时建设时，就可以节省1.6亿元投资费用。两者相比，这笔“打时间差”的“买卖”相当划算。

“环境是资源、”“环境也是商品”，自从江苏省建立了“以市场配置环境资源，靠价格杠杆推动污染减排”的机制以来，使排污权“买卖”市场红红火火起来。仅以二氧化硫为例，“买方”市场十分活跃，但“卖方”市场却十分奇缺。这样，便形成了价格一路攀升的的走势。

当南通市在本地成功成交了第一笔二氧化硫排污权交易的“买卖”时，每公斤二氧化硫的“售价”仅为0.２元。随后，南京下关发电厂与太仓环保发电公司完成了首笔异地排污权交易的“买卖”，每公斤的“售价，”就“疯长”到了1元。随后，当镇江谏壁发电厂与国电常州发电有限公司成交了又一笔跨市域的二氧化硫排污权交易的“买卖”时，每公斤二氧化硫的“售价，”又攀升到了１.５元。前不久，投资达5亿美元的太仓玖龙纸业公司，因扩产向苏州市政府“购买”1400吨二氧化硫指标时，每公斤又涨到了2元，与首例成交时，价格已猛涨了10倍。

在江苏省排污权“买卖”市场又曝出一件新鲜事：昔日“买方”摇身变成了“大卖方”。在开创了我国首例二氧化硫排污权交易“买卖”的南通醋酸纤维公司，当初，因生产规模扩大，急需要增加二氧化硫排放指标，只好向市场上伸手向南通天生港发电公司购买来了“富余”的二氧化硫排放指标。随后，南通醋酸纤维公司通过实施清洁生产和发展循环经济，采用国内最为先进技术与装备，全面对污染物进行围剿，不仅实现了二氧化硫总量控制，而且手中还有了可观的富余指标。

恰恰这时，列为世界500强的日本王子制纸株式会社，要在南通市投资１３９亿元建设迄今日本向海外投资的最大工业项目。这个特大型的造纸项目，尽管采用了世界上先进的烟气脱硫措施，但每年还要向大气环境中排放790吨二氧化硫。作为一个新建项目，这家会社手中没有排污总量控制指标，必须通过区域内其它排污企业腾出环境容量，才能建设投产。于是，南通经济技术开发区通过扩大集中供热面积，关停取缔了一批小锅炉，腾出了400吨的二氧化硫排放指标。而其余排污指标必须向市场去购买。南通市环保局出面当“红娘，”通过牵线搭桥把南通醋酸与王子制纸撮合在一起。洽谈结果，南通醋酸从富余的排污指标中，每年拿出４00吨二氧化硫排放指标“卖给”王子制纸，为期５年共计2000吨。这样，既保证了王子制纸的顺利开工建设，又使得南通醋酸有了“赚头”，还实现了南通市二氧化硫“控制增量”目标的实现。

 三、置换各个企业的排污权

“控制增量”在江苏省各个点源逐步展开，并向面上扩展。吴江市盛泽镇就在推行区域“有偿排污权”方面，进行了成功尝试。

素有“日出万匹，衣被天下”的吴江市盛泽镇，是一个纺织印染业十分发达的工业重镇，仅镇区就有规模较大的印染企业21家，日排放印染废水超过10万吨。近年来，在大规模限期治理中，这些印染企业变点源治理为集中处理，通过“众人抬石头”方式，按照21家印染企业排污量的大小，分别出资在镇区周围兴建了7座大型污水处理厂，形成了日处理印染废水12.5万吨的规模，实现了镇区印染废水的全部集中处理。

但是，长期以来，由于污染治理处理设施产权不明晰，尤其是镇区的7座污水处理厂的人、财、物还在这些排污企业攥着，这样就形成了“警察与小偷于一家”的格局，常常在稳定达标排放方面就打了一定折扣。

吴江市政府为力除盛泽镇“警察与小偷于一家”的痼疾，着手对印染企业的污水处理设施实施产权剥离，并积极酝酿成立市场化的产物――盛泽水处理发展有限公司，全面承担起对镇区7座污水处理厂实行统一管理、统一运行的重任。开始实施了“有偿排污权”试点的第一个动作：用固定资产置换水排污权。

当吴江市政府确立了“环境就是有价资源”的理念，为实现污水处理厂产权置换的“平稳过渡”和“有偿排污权”的试点成功，吴江市积极组织中介机构的评估专家对镇区的7座污水处理厂资产和水排污权交易进行认真评估。经过一个月的努力，评估结果显示，镇区7座污水处理厂的总资产为1.8亿元，而每吨印染废水的排污权价格为1000元。

随后，吴江盛泽水处理发展有限公司受市、镇政府的委托，开始向镇区21家印染企业“出售排污权”。以每天排放12.5万吨印染废水计算，一次性核定出“有偿排污权”的总价值为1.2亿元。根据每家印染企业每天排放到污水处理厂的废水量规模，分别计算出这些排污企业购买排污权的资金。

经过细致的工作，在理清盛泽镇和每个企业污水处理资产与“有偿排污权”的“家底”之后，他们用27家企业共同拥有的价值1.8亿元的7座污水处理厂资产，分别置换各个企业的排污权，而资产剩余部分则全部入股。这样，通过试行“有偿排污权”试点，盛泽水处理发展有限公司便成7座污水处理厂的最大股东，而21家印染企业也变成小股东。同时，水处理发展公司又把原属于排污企业“花名册”上的180多名污水处理工，全部招入到自己的旗下。不仅实现了环保设施产权的彻底剥离，而且成功铲除了“警察与小偷于一家”的痼疾。

产权与职责明晰之后，使盛泽镇环保市场化运作很快步入正常轨道。使得21家排污企业自我约束能力大为增强。特别是建立了“多排污水、多付费”的机制后，促使排污企业普遍增强了增温加压、自我约束的能力。他们眼睛向内，挖潜改造，纷纷在减少废水排放量和削减排污浓度上动脑筋、花气力。21家排污企业也全面推行了清洁生产审计，请来“增效减污”的高手，对生产全过程全面动手术。据不完全统计，全镇21家排污企业先后实施清洁生产方案300多项，年减少废水排放量1200万吨，节约碱用量7500吨。特别是碱减量废水回收技术的推广应用，成功的回收对苯二甲酸，不仅降低废水浓度，还获得可观的经济效益。目前，已有十几家重点企业建成碱减量回收装置，使每升碱减量废水中的化学需氧量浓度由5000毫克骤降到1500毫克左右，每年从源头上就可削减3700多吨化学需氧量，大大降低印染废水处理难度，为全镇工业实现“控制增量、削减存量”打下了坚实基础。

四、形成反映环境稀缺程度和供求关系的价格形成机制

进入“十一五”之初，江苏省“以市场配置环境资源，靠价格杠杆推动污染减排”的机制，在“控制增量”上进行了积极和有益的探索。

近日，为从理论上为“以市场配置环境资源，靠价格杠杆推动污染减排”提供支撑，由江苏省物价局、省环保厅、省社科院经济研究所等组成联合课题组，按照“关于加快建立江苏环境价格体系”的要求，积极开展了“江苏省二氧化硫排污权价格理论和政策”的课题研究，率先在全国探索建立环境价格的形成机制。

这一刚刚新鲜出炉的排污权价格理论和政策研究课题，全面分析了江苏省这个全国唯一既有酸雨控制区、又有二氧化硫污染控制区省份的大气污染现状、二氧化硫污染主要原因、实施二氧化硫排污权价格的重要性和必要性。

课题组研究专家认为，江苏省人口密度全国最大，人均环境容量全国最小，单位国土面积工业负荷全国最高，环境承载能力薄弱。要认真落实“环保优先”的方针，必须实行最严格的环保制度，创新建立科学环保机制，促进环境改善的拐点早日到来。就有效控制二氧化硫污染物排放总量来说，完善环境价格的形成机制是有效的切入点，实行环境资源有偿使用，以真正体现环境资源的稀缺性和“污染者负担”的原则。到2010年，要实现全省二氧化硫比2005年减排18%的目标，治污和减排的任务十分艰巨。按过去常规思路和老的办法，这一任务显然难以完成。特别是到“十一五”末，全省燃煤总装机容量将达到近7000万KW，排放的二氧化硫肯定要继续大幅增加，不仅不能完成国家下达的指标，而且必将超出我省大气环境可承载能力，每年由此造成的污染损失将达到270亿元—370亿元，必将影响全面小康社会的进程。

因此，专家们提出，必须加快建立排污权价格体系，形成反映环境稀缺程度和供求关系的价格形成机制。在这份排污权价格理论和政策研究课题中，明确提出了环境价格体系的构成、排污权交易的制度规则等理论观点。提出了科学合理地确定区域排污总量、将区域排污总量指标在区域范围内的各个污染源进行分配、确定排污权初始价格，建立排污权交易市场、政府对排污权交易市场的监督和管理等观点。

专家们认为，要大胆改革现有的“分配初始排污权”，从无偿分配向有价出售转变，通过定价出售、市场拍卖、等形式，使现有的排污许可证“值钱”起来。同时，要科学确定初始价格，建立规范的排污权交易市场，加强排污权交易市场的监管和建立交易绩效评价体系等。建立二氧化硫排污权价格体系，有助于实现污染减排目标，有利于促进污染的治理。通过二氧化硫排污权价格杠杆的调节，有助于实现区域产业结构调整。

结合江苏实情，这份排污权价格理论和政策研究课题中提出了建立江苏省二氧化硫排污权价格体系的政策设计方案。按照“先试点后推广，循序渐进”的原则，建立二氧化硫排污权交易价格立二氧化硫排污权交易价格体系。首先，要建立一级市场：对现有企业的排污量进行重新核定。其次，再建立二级市场，实施二氧化硫排污权交易。精心测算初始价格。由物价、财政、环保及电力等部门对不同区域典型的新老电力生产企业进行调查，确定初始价格及地区差价。《江苏省二氧化硫排污权有偿使用收费办法》，确定二氧化硫排污指标及从2007年到2010年的削减指标。同时，省物价局、省环保厅、省财政厅、省经贸委等部门制定《江苏省二氧化硫排污权交易实施办法》，明确交易规则及排污权交易的管理等。

2007年4月，江苏省排污权有偿使用已迈出了实质性一步。由省物价局、省财政厅和省保厅拟定的《江苏省二氧化硫排污权有偿使用收费管理暂行办法》，已几易其稿，上报到国家有关部门审批。暂行办法提出，要通过实行二氧化硫排污权有偿使用，促进二氧化硫污染减排，形成“多削减多受益、少削减多付费”、“污染者付费，治理者受益”的有效机制。削减量超过削减指标，可以进入市场进行销售，使企业获得经济收益。

收费范围：凡在江苏省排放二氧化硫污染物的单位，原则上要按规定的收费标准取得二氧化硫排污权。排污权有偿使用费的使用管理，纳入财政预算，主要用于重点污染源防治项目、区域性污染防治项目、污染防治新技术、新工艺的推广应用项目、区域性环境污染监控和事故预警系统建设项目、老电厂的治理工程补助、排污权交易市场建设等。

同时，江苏省物价局和省财政厅还初步拟定了“十一五”期间电力生产企业二氧化硫排污权有偿使用收费标准，也已上报国家有关部门审批。收费标准初定，南京、无锡、常州、苏州市按照每吨3350元收取，南通、扬州、镇江、泰州市按照每吨2240元收取，徐州、连云港、淮安、盐城、宿迁市按照每吨1910元收取。