严重产能过剩矛盾只能靠改革来解决

国务院上周出台了针对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等产能严重过剩行业的化解指导意见，提出未来五年的主要目标和任务。指导意见特别指出，将遏制重复建设、化解产能严重过剩矛盾工作列入地方政府政绩考核指标体系。国家发改委相关负责人在介绍指导意见时也表示，这次指导意见更加突出地方政府在处理违规项目、盲目扩张违规项目方面的作用。

产能过剩并非始自今日。上述五大行业之所以形成严重产能过剩，除了企业对市场预期过于乐观，盲目投资，加剧产能扩张；以及一些行业发展方式粗放，产业集中度低，没有形成由优强企业主导的产业发展格局，导致行业无序竞争、重复建设严重等因素外；也与一些地方过于追求发展速度，过分倚重投资拉动，通过廉价供地、税收减免、低价配置资源等方式招商引资，助推了重复投资和产能扩张有关。尤其在加快推进工业化、城镇化的发展阶段，一些地方政府从地方政绩出发，为把本地打造成工业重镇，不管有没有条件，会不会造成环境污染，盲目引进一些在发动地区淘汰的企业和行业，致使该关停的产能换个地方重新又上。这是过去解决产能问题一直不大见效的一个原因。

从这一角度看，将化解产能严重过剩矛盾工作列入地方政府政绩考核指标体系有其必要，在官本位的体制下，利用考核机制带来的行政压力，会促使地方政府有动力去将过去只是嘴上说说的化解工作"认真"落实下来。然而，在利用行政命令自上而下解决产能过剩矛盾时，要注意地方政府阳奉阴违和偷梁换柱。另一方面，化解产能过剩工作是一项工程，需要时间。如国务院规定用五年时间将钢产能压缩8000万吨。但是，市场充满着不确定性，今天看来产能过剩，明天可能因为需求增长，产能又严重不足。许多因素都会改变市场的预期。此外，也要防止借解决产能过剩问题而收权的倾向。如果把化解产能过剩矛盾的权力交给政府，政府就有可能利用这种权力，在化解工作的名义下，将已经下放的行政审批权上收，或者将原来打算下放的审批权不下放。类似问题，是靠行政命令解决产能过剩问题难以完全避免的。

所以，要做好化解产能严重过剩矛盾工作，在发挥政府必要作用的同时，更要突出市场自身的力量，利用市场机制去调节和抑制企业的产能扩张。产能之所以严重过剩，深层因素还在相关的市场改革不到位所致。像资源要素市场化改革滞后，政策、规划、标准、环保等引导和约束不强，投资体制和管理方式不完善，监督检查和责任追究不到位，都会导致生产要素价格扭曲，公平竞争的市场环境不健全，市场机制作用未能有效发挥，落后产能退出渠道不畅，从而向企业乃至政府发出错误信号，造成产能过剩矛盾不断加剧。

以市场自身力量来纠正产能过剩，需要深化上述领域的改革，完善市场机制，它包括推进资源税改革和环境保护税立法；理顺资源、要素价格的市场形成机制，完善差别化价格政策，提高产业准入的能耗、物耗、水耗和生态环保标准；完善转移支付制度，建立生态环保补偿责任制；取消或调整过剩产能的出口退税政策；深化投资体制改革，强化事中和事后的监管等。一句话，加快建立和完善以市场为主导的化解产能严重过剩矛盾长效机制，削减政府在产业发展中的权限。

对此，指导意见也指出，要把化解产能严重过剩矛盾作为产业结构调整的重点，按照尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治的总原则，着力创新体制机制，加快政府职能转变，建立化解产能严重过剩矛盾长效机制，推进产业转型升级。做到这一点的关键，还是尽早推行上述一揽子的市场化改革。

作者简介：邓聿文，和讯网专栏作者，供职于中央党校学习时报，民革中央社会与法制委员会委员，香港天大研究院特邀研究员、中国问题观察者，多家报刊专栏作家，知名评论家，《幸福的权利》《中国必须赢》、《中国经济大突围》等书作者，主要关注和从事中国社会的转型与改革研究。