论我国矿业用地法律制度的完善

论我国矿业用地法律制度的完善
 
傅鸣珂[1]  李  琼[2]
（1. 中国政法大学，北京100088；2. 中国政法大学，北京100088）
 
摘要：矿业用地制度是矿业产权制度的基本组成部分。我国《矿产资源法》没有对矿业用地法律制度作出系统的规定。而实践中，我国的矿业用地取得方式单一，矿业权与土地使用权之间存在冲突，矿业用地退出机制不完善，亟待我国法律对矿业用地制度作出明确规定。本文首先界定了矿业用地的概念；其次，指出了我国现行法律对矿业用地制度规定的不足；最后，对矿业用地法律制度的完善提出了一点建议。
关键词：  矿业用地；  矿业权；  土地使用权
 
The improvement of the theory of mining land law system in our country
 
Fumingke, LI Qiong
（1. China University of Political Science and Law，Beijing 100088, China; 2. China University of Political Science and Law，Beijing 100088, China）
 
Abstract：Mining land system is an essential part of the mining right system. China's "mineral resources law" did not establish the legal system of the mining land systematically. And In practice, the single acquisition mode of mining land in China, the conflict between mining right and land use rights, the mining land exit mechanism is not perfect, needing laws on mining land use system to make that clear. This article firstly defines the concept of mining land; and secondly, points out the shortage of the current legal system of mining land system in China; finally, puts forward some suggestions on the perfection of legal system of mining land.
Key  words：  mining  land;   mining  right;   land  use  right 
 

1. 矿业用地的概念

1.1 我国现行《矿产资源法》没有界定矿业用地
我国现行《矿产资源法》没有界定矿业用地的概念。有学者指出，矿业用地是指蕴含一定矿物资源的土地，采矿需要用地必须依法取得矿业用地使用权。[[1]]我国台湾地区适用的《矿业法》第 44 条对矿业用地的概念范围扩大至矿区配套设施用地以及其它矿业上必要之各种工事或工作物。[[2]]
1.2 实践中对矿业用地的概念应作广义解释
对于矿业用地的概念学界有不同的观点，通常认为，矿业用地包括探矿用地和采矿用地，但其仍未涵盖探矿和采矿以外的矿业用地。从广义上解释，它应是指因开发、利用矿产资源而使用的矿区范围内的土地，包括探矿用地、采矿用地及附属设施等用地。[[3]]
2  我国现行矿业用地制度存在的问题
2.1 矿业用地取得制度中存在的问题
2.1.1 矿业用地的取得方式单一且成本过高
我国矿业用地基本上以出让或划拨的方式获得，[[4]]并且以出让为主，尽管有试点探索，但以出让取得为主的单一模式仍未改变。其存在的弊端是：
2.1.1.1 矿业用地成本过高
企业以出让方式取得矿业用地需一次性交付土地出让金，用地成本过高。[[5]]出让年限一般都走用地期限的上限50年，因此可能超过矿业开采实际需要的用地年限，从而造成土地闲置，增加企业用地成本。
2.1.1.2 农民失地不利于经济的可持续发展和社会稳定
当矿业权设定于集体土地时，按有关规定，要先把集体土地征收为国有后再出让给矿业权人，因此改变了土地所有权的性质，使农民失去赖以生存的土地，被征地农民面临重新安置，长远生计难以保障，不利于经济的可持续发展和社会稳定。[[6]]
2.1.2 矿业权与矿业用地使用权取得程序之不同步会造成矿业权行使难
我国矿山企业取得矿业用地范围内的土地使用权，并不一定同时取得该地域内的矿业权；而取得矿业权的同时也并不一定能取得有关土地的使用权。矿业权人勘查、开采矿产资源时，必然要使用土地，但矿业权的标的为矿产资源，并不包括其周围的土地，故欲合法使用土地，就必须再取得以土地为客体的土地使用权。[[7]]故实践中，往往存在企业享有采矿权却未取得矿业用地使用权的情况，自然会造成有矿业权却难以行使的窘境。
目前开采矿产资源，既要申请采矿许可证，又要申请土地使用证，而两证又按照各自的规定分别办理。所以除了国家审批的特殊矿种外，其他的矿种都要求以招标、拍卖、挂牌的方式取得。因此实践中，矿业权和矿地使用权的取得不同步，亦可造成在两个招拍挂市场取得之采矿权和土地使用权难以统一。
2.2 矿业权与土地使用权冲突的协调
2.2.1 截然分离的“矿”“地”分别取得制度在法律程序上有先天缺陷
我国法律规定，取得矿业权并不当然地取得矿业用地范围内的土地使用权，同样拥有土地使用权也不当然取得其土地范围内的矿业权。这样，在法律设置上，二者便产生了冲突。
2.2.2 问题的本质即矿业权和土地使用权哪一个更应优先的问题
矿业权中仅含有对地下矿产资源的支配权，并不必然包含对地表土地的支配权，所以要开发矿产资源，就要取得该地块的土地使用权。因此就出现了拥有土地使用权与采矿权的不同权利主体的权利冲突问题。
矿业权与土地使用权权利客体呈上下排列结构且权利行使可能冲突，当出现这样的情况时，自然就需要在这两种权利间做出选择。权衡能否在他人已设立土地使用权的土地上设立矿业权的问题，说到底，亦即矿业权和土地使用权，何者更应优先的问题。
2.3  目前矿业用地退出机制存在问题
2.3.1  采矿用地取得年限超过实际使用年限后复垦后的土地难以处理
现行法规定，采矿用地以划拨方式取得的，土地使用年限没有限制；以出让方式取得的，按工业用地最高使用年限为 50 年。然而采矿用地的实际使用年限远低于取得的土地使用年限，以至于可能出现采矿结束后，企业不再需要使用土地，经复垦后的土地不知如何处置，或者如何利用的问题。[[8]]
2.3.2  缺乏矿地收回或退出机制的规定以至于复垦后的采矿用地难以退出
现行法对矿业用地如何收回、如何退出欠缺具体规定，由于没有积极支持退出的政策，企业缺乏复垦积极性，导致滞留在企业中的土地越来越多，甚至成为企业的负担。[[9]]
2.3.3  矿业权人的土地修复成本较高以至于影响土地修复成效
矿业权人主要通过出让方式取得用地。矿业权人不仅要支付土地出让金，而且在采矿结束后还必须承担土地复垦义务。[[10]]但当矿业权涉及集体土地时，国家征收集体土地过程中，企业需交纳征地补偿费用，在采矿完成后矿业企业还要缴纳土地复垦费。
3  我国矿业用地法律制度的完善
3.1 完善我国矿业用地之取得制度势在必行
3.1.1 完善矿业用地的取得方式以实现矿地取得方式的多元化
有学者提出矿业用地的取得方式应实行临时用地制度、土地股权制度、年租制、土地等量置换制度；[[11]]也有人提出确立矿业用地取得方式应遵循的基本原则，区分探矿用地和采矿用地土地使用权取得方式，应当以矿业用地的不同类型为基础。[[12]]目前的理论研究和实践操作都对矿业用地方式的多元化，特别是不改变土地原有权属的方式进行了积极探索。
3.1.2  境外的矿业立法中也普遍采取多元化的矿业用地取得方式
比如《日本矿业法》中规定根据矿业活动的目的不同而采用不同的矿业用地取得方式。俄罗斯《土地法》第23条第3款第9项规定:“临时利用地块进行勘查、研究及其他工作可以设定公共地役权。”《西澳大利亚采矿》第19条第4项规定：根据申请，公共事业部部长可授予他决定的采矿租地。
3.1.3  多元化的矿业用地取得方式是今后矿业改革的方向
随着我国矿业制度改革的推进，矿业权主体的多样化，单一的矿业用地取得方式已经难以满足企业对矿业用地的需求。故而各种新的用地方式应运而生。
3.2  我国矿业改革过程中的各种临时应急之用地措施
3.2.1 采用临时用地模式解决周期短且易修复之矿业用地
我国法律已经明确规定探矿用地可以通过临时用地的方式取得，我国《土地管理法》第57条规定地质勘查经批准可以临时使用国有土地或者农民集体所有的土地。因为探矿活动是“找宝”的活动，不会对土地造成实质性损害。
此外，建议对采矿用地采取差别化的处理方式。对土地破坏程度低、用地周期短、矿业生产结束后能修复为耕地的采矿用地，可以临时用地的方式取得土地。以减少土地的闲置和浪费，提高土地的利用率，实现土地价值的最大化，做到物尽其用。
3.2.2  通过法定地役权的形式解决相宜矿业用地
矿业权中仅含有地下矿产资源使用权，并不包含地表土地使用权，由此产生的矿业权与地权的冲突，[[13]]可以通过设定地役权的方式解决。采矿要从土地上通过而需要利用地表的土地，那么地表以下的土地就是需役地，地表的土地就是供役地，通过这种方式设立的地役权即成为了一种纵向空间上的地役权。[[14]]
以设定地役权的方式取得矿业用地，有其优点：
３.２.２.１地役权的从属性使土地使用权随矿业权而转移
　　若矿业权人与土地权利人以设立地役权的方式取得矿地使用权，当矿业权转让时，基于地役权的从属性，矿地使用权将依法随之让于矿业权受让人，从而减少了矿业权流转的交易成本。
３.２.２.2登记与否仅具对抗效力并不影响用益物权的成立
　　以设立地役权之方式取得的矿地使用权自地役权合同生效时设立，而并不以登记为生效要件，故未经登记并不影响地役权的设立。
３.２.２.3地役权之附随属性有利于矿业权的行使
地役权人为达到设定地役权的目的，享有为必要的附随行为和设置必要设施的权利。如为达到通行的目的而修筑道路。[[15]]此种矿地取得方式可以为矿业权的行使提供便利条件，有效地保障矿业权的实现。
3.2.3  以土地租赁或典卖等方式来解决特定的矿业用地问题
3.2.3.1 租赁是国际上通行的一种矿业用地取得方式
我国《土地管理法实施条例》第二十九条规定了国有土地租赁制度，允许以租赁的方式有偿使用国有土地。但我国法律对农村集体土地出租用于非农用途是严格禁止的，所谓“农地农有，农地农用。”这样的土地用途严格管制的规定，显然已经不能适应我国土地利用的市场化要求。[[16]]
3.2.3.2 采用租赁方式取得矿业用地不改变土地权属的法律性质
企业将土地复垦后归还给农民，还可避免现行矿用地征地制度容易导致耕地减少，农民将永久性失去其土地的弊端。故有学者主张应“以典代征”规避行政法规中有关“以租代征”的禁止性规定。[[17]]
3.2.4  以土地股权制度化解矿业用地之法律难题
我国《土地管理法实施条例》第二十九条规定国有土地使用权可以作价出资或者入股，明确肯定了以土地入股取得土地使用权的方式。采用土地入股的方式取得矿业用地，土地权人能够继续与劳动对象结合以维持其财产性收益，并能够直接管理属于自己的土地，保护土地不被破坏和污染。[[18]]
3.2.5  深化改革中创新的“土地等量置换制度”解决矿业用地问题
矿业企业将本单位征用的在生产过程中被毁损的土地予以复垦，用以交换新的矿业土地，但对新的矿业用地不再实行有偿征用的“土地等量置换制度”，降低了企业的采矿成本，不但可提高矿山企业环境修复的积极性，还可解决矿业用地与农业用地的矛盾，以及复垦后土地的处置和流转问题，有利于实现土地的占补平衡，有利于解决复垦资金短缺等问题。[[19]]
3.3  协调矿业权与土地使用权的关系
3.3.1  关于矿业权和矿业用地使用权的从属关系存在不同观点
有观点认为，矿业权与土地使用权是两种用益物权之间的一般法律关系，故不存在效力优先问题。反对者认为，基于矿产资源的稀缺性所主张的矿业用地优先权，只能是一种有条件的优先权。可以认为，要正确处理矿业权和土地使用权的关系，既要区分探采两权，又分不同矿种区别对待。
3.3.1.1  探矿用地享有法定的优先权
探矿使用土地的期限较短，对土地表层破坏很小，一般不污染环境。[[20]]同时探矿是勘查矿产资源的活动，会增加土地价值，因此探矿用地应当依法享有优先权。
3.3.1.2  重要矿产资源的采矿用地同样享有法定优先权
在我国经济发展中具有战略价值和经济价值的重要矿产资源，关系国计民生和经济的可持续发展，对我国经济的健康发展有重要意义。因此，除法律规定禁止采矿的区域除外，重要矿产资源用地自应享有法定优先权。
3.1.1.3  一般矿业用地按物权法的一般原理予以处置
一般矿业用地按照物权法规定的不兼容物权间先成立者效力优先的规则，来处理矿业权与土地使用权之关系。
3.3.2  矿业用地取得程序应与时俱进不断完善
3.3.2.1 明确矿地使用权对矿业权的随附性
现行的矿业权与矿业用地使用权取得不同步，造成通过两个不同招拍挂市场行为所取得的矿业权和土地使用权难以统一的局面。因此，可以在招标、拍卖时就将土地使用权与矿业权合一处置。
3.3.2.2 将两权合二为一处置有利于降低交易成本
在矿业权有偿出让之前，政府有关部门即应将勘查和开采矿产资源所需用地块的使用权预先征用或收购，在有偿出让矿业权时，连同土地使用权一同拍卖。[[21]]这样不但矿业权人就可以同时取得矿业权和土地使用权两项主从权利；而且由于矿产资源管理与土地资源管理现在都统归国土资源部门负责，将两权合二为一处置，既具可操作性，也降低了交易成本。
3.2.3  建立“矿地一体”的市场流转机制
3.2.3.1  在法律中明确矿业权与矿业用地使用权的关系
矿业权与矿业用地使用权的关系应视为主从法律关系。矿业权是主权利，矿业用地使用权为矿业活动服务，依附于矿业权，为从权利。既然“对主权利的处分及于从权利”，流转中自可确立“地随矿走”的原则，转让时矿业用地使用权即一并转让。[[22]]
3.2.3.2  在审批程序上建立“矿地一体”的协调机制
将采矿权转让审批登记和采矿用地使用权转让审批登记有效衔接。在制度设计中，可以要求矿业权申请人先办理采矿用地使用权转移的相关审批手续，并根据《土地登记办法》办理土地预告登记。并将办理土地登记办法的相关证明，作为申请采矿权转让中“采矿权属无争议”的证明。
3.4   我国现行的矿业用地退出机制急需进行完善
3.4.1  用地退出业已成为矿区生态环境修复法律制度之核心内容
3.4.1.1 树立矿区生态修复的新观念
矿区生态环境修复是指通过人为的或自然的作用使受损的生态环境恢复到原有状态，并在恢复原有状态的基础上加以休整，使之修养生息。更进一步，通过改良和修整，使恢复后的生态环境更能够适宜人的生存和发展。因此生态修复是对矿区环境的一种更广泛、更高层次的保护。
3.4.1.2 完善矿区生态修复法律规范系统
我国现行的矿区生态环境修复法律制度立法分散、可操作性差；有关管理体制庞杂，协调性不足。所以，我们必须在借鉴国外矿区生态环境修复法律制度的基础上，完善现行法律规定、理顺专门的管理机构。
国家应在制定切实可行的矿业用土地复垦及验收标准的基础上，使企业对闲置的土地按照复垦标准进行生态修复复垦后，经验收合格，即使由地方政府对复垦修复后的土地进行回购有困难，也可以通过折抵矿业税费等行之有效的临时应急措施的逐步定型化，完成矿地退出。
3.4.2  因地制宜编制土地修复规划
我国各地区生态环境条件不同，待修复土地的分布及破环程度亦千差万别，为发挥土地修复的有效性，应因地制宜地编制土地修复规划，使其适应当地的经济状况，并与土地利用总体规划和工矿企业的开采规划相协调。
3.4.3  确立矿地复垦修复保证金制度
我国《矿产资源法》连复垦保证金制度都未规定，矿业用地修复缺乏资金保证。《南澳大利亚矿业法》规定：“部长可以书面通知采矿地申请人或占有人，要求他签订一定金额的契约，交纳一笔保证金并遵守其条款和条件，按部长的看法该契约足以保证申请人或占有遵守在进行采矿作业过程中很可能面临的任何民事责任以及采矿经营扰乱的土地恢复有关的目前及将来的责任。”我国自可借鉴这些规定，确立和完善矿地修复保证金制度，以完善我国的环境修复制度。[[23]]
3.4.4  完善采矿用地复垦退出及再利用机制
我国立法没有对复垦采矿用地土地使用权的收回做出细化规定，为提高土地的集约利用，建议尽快出台采矿用地收回或复垦后退出的具体规定，明确复垦采矿用地收回或退出的主体、条件、程序及收回或退出土地的再利用等内容，以指导采矿用地的复垦和退出。[[24]]
3.5  完善矿业用地损害赔偿法律规范系统
3.5.1  矿产资源法应以专章规定矿业用地损害赔偿制度
矿业用地在使用过程中不可避免地会对土地权利人等相关人员造成不同程度的人身财产损害，对周围环境产生一定的破坏和污染。许多国家为保护土地权人的合法权益，规范矿产资源的开发活动，规定了矿业用地损害赔偿制度，以专章形式对有关矿害的种类、相关的赔偿责任、赔偿方式等作了详尽规定。
《南澳大利亚矿业法》规定：“在其土地上进行采矿作业的任何土地所有人根据矿法有权因采矿作业对其造成的经济损失、困难及不便而得到补偿。补偿应考虑以下几方面：采矿者对土地造成的任何损害；由于采矿作业而造成的土地所有者的生产率和利润的损失；任何其它相关事项。”
美国和德国规定在矿地复垦结束经过若干年后才返还复垦保证金，这样的制度设计有利于对采矿用地退出后产生的矿害追究责任。
3.5.2  用民事手段遏制对土地权人和周围环境的损害
现行《矿产资源法》中并未规定矿业用地损害赔偿制度，当土地权利人等相关人员的合法权益因矿业活动受到侵害时，就缺乏相应的规范可适用。故此，应在立法中明确规定矿业用地赔偿制度，协调矿业权人和土地权人的关系，保护土地权人的合法权益，规范矿业开采活动，促使矿业权人合理地科学地勘查开采矿产资源，把对土地权人和周围环境的损害降到最低限度。
4   结论
党的十八大报告提出：“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”构建和谐矿区，要坚持以人为本，协调处理好各方面的利益关系，做到既依法采矿，又依法使用土地，实现经济效益、社会效益、资源效益、生态效益的统一，做到人与人、人与自然的可持续发展。
我国《矿产资源法》没有对矿业用地法律制度作出系统性规定，而有关矿业用地的规定也散见于不同法律法规中，不利于法律的统一和适用。建议在修法的过程中，可以专设一章规定矿业用地的各项制度，包括矿业用地的市场准入，矿业用地的取得方式和取得程序，矿业用地的审批，矿业用地的退出机制，矿业用地的相邻关系以及矿业用地损害赔偿制度等内容，以完善我国的矿业立法，促进矿业的健康、可持续发展。
 
 
 
 
 
 
参考文献