长江上游水土保持重点防治工作经验

摘要: 20 a“长治”工程实践探索出了一套完整的开展大范围水土流失综合防治的成功经验,包括高层次的领导协调体制,创新的管理机制,国家专项资金引导社会多元化投资机制等,以及综合防治和监测监控相结合的技术路线与方法,将防治水土流失、保护水土资源与发展水土保持产业化和促进区域经济发展融为一体,在实践中培养大批基层水土保持技术与管理人才,形成有很强影响力的“长治”品牌效应。这些经验极大地充实了我国水土保持管理工作和水土保持科学技术的内涵。

关键词:水土保持; 经验总结; “长治”工程; 长江上游地区

1　概述

经国务院批准的长江上中游水土保持重点防治工程(简称“长治”工程)起始于1988年,迄今已连续实施了20 a。尽管这项浩大的水土流失防治工程远未完成,但从20 a治理成果看,取得了举世瞩目的巨大成就。在10个省(市)的200多个县(区、市)的5 000多条小流域广袤的水土流失劣地上,展开了声势浩大的综合治理,治理了9. 6万km2 的水土流失面积,把70多万公顷的低效劣质坡耕地改造为高效优质的基本农田,累计增产粮食近60亿kg,解决了治理区1 000多万农民的温饱问题。同时,还种植了274万hm2 的水土保持林草,栽植了108万hm2 的经果林。此外,还实施封禁治理335万hm2、保土耕作168万hm2。短暂的20个春秋,治理了上百年乃至更长历史时期遗留下来的水土流失面积,这是了不起的伟大成就,是在各级党委和政府的领导下,“长治”区广大干部群众发挥聪明才智和付出艰辛劳动的伟大结晶。

“长治”是在吸取全国小流域综合治理试点和国家8片水土保持重点治理一些成功经验的基础上,创新发展而实施的点向面扩散、面向点靠拢、集中连片、大范围举世无双的水土保持工程。在这种从重点突破到积极推进的实践中,探索出了一套完整的开展大规模水土流失综合防治的成功经验。这些来之不易的经验,极大地丰富了我国水土保持管理工作和水土保持科学技术的内涵和外延,是我国水土保持工作的宝贵财富。

2　成就与经验

(1) 一个区域性的、高层次的、有权威的领导协调机构,负责统筹协调全流域不同区域、不同类型区实施大范围水土流失防治工作,使之健康有序地推进和扩展,是“长治”成功的先决条件。“长治”区涉及10个省(市) ,经济社会和自然条件各异。这种面广量大以县为单位分批分期按小流域综合治理实施的流域性生态环境建设工程,整合各地和各方面的力量来统筹推进大范围水土流失防治工作,是一项极其复杂的系统工程,没有一个区域性的领导协调机构是推不动的。这个机构必须是高层次的。由相关省(市)政府领导和相关部委领导组成了长江上游水土保持委员会,委员会由水土流失治理任务大的四川省省长任主任委员,国家发展与改革委员会和水利部等部委的领导任副主任委员,各省(市)政府领导和其他相关部门的领导为委员。该委员会是经过国务院批准的有权威的高层次领导协调机构。委员会每年召开委员会会议,制订防治规划、规章制度、管理办法,总结交流经验和统筹协调防治工作。委员会下设办公室(设在长江水利委员会) ,与长江水利委员会水土保持局两块牌子一套人马,负责委员会会议的贯彻落实、督促检查和竣工验收等具体工作。各省(市)也成立相应的水土保持委员会,由该省(市)的长江上游水土保持委员会委员任主任委员,由相关厅局的领导组成,办公室设在水利水土保持部门。整个区域性的水土流失防治工作形成“政府主导、水保搭台、部门配合、群众参与”的良好格局。这个高层次的领导协调机构不是一个短暂的临时机构,而是坚持了20 a无编制的常设机构,每年正常运转,这在全国是罕见的,也是难能可贵的经验。有了这样的领导协调机构,就能使“长治”区上下一条心,统一要求,统一行动,使常年治理与季节性治理相衔接,防治工作开展得有声有色,有限的资金发挥了十分明显的综合效益。因此,各级领导和广大基层干部群众对“长治”工程十分满意,都要求增大治理任务,加快治理进度,及早脱贫致富。

(2) 创新的管理机制,流域管理与区域管理相结合。按照大流域水土保持总体规划,以支流规划为依托,以县为单位组织实施。“长治”工程开始前,就制订了全流域的水土保持总体规划,按照总体规划制订支流和区域水土保持规划,如金沙江下游、嘉陵江中下游、三峡库区、陇南和陕南地区,等等。有了支流规划,再分解到涉及的省(市)和组织实施的县(区、市)的治理规划上,其针对性和可操作性更强,这样就可以落实到小流域综合治理规划上,从而保证分批分期治理的进度和质量。长江上游水土保持委员会及其办公室是从全流域和支流来审视管理“长治”工程的,而各省(市)是从区域来管理的。这二者又是紧密衔接不可分割的整体,正确处理了线与面、流域与区域的协同关系。以县为单位组织实施,保证了支流水土流失防治规划的有序推进。因一个县有大小不同的水土流失类型区,分布在数10条小流域内,便于分门别类分期分批组织协调乡村进行治理,可以收到整体的预期成效。

重点防治工作关键在县,治理经费和治理任务全部落实到县,由县按规划安排使用经费和组织开展治理。在20世纪80年代末至90年代初,一个县每年能分到40万～50万元治理费,最多的可达100万元以上,对一个贫困县来说这是一笔很大的经费,所以,县级四大班子齐抓共管,其任务就是抓好防治规划,即使领导班子变动,规划不变,一任接着一任干;打总体仗,在政府的统一规划下,将各方面的资金聚合起来使用,投资方向不变,投资渠道不变,投资效益归口不变,各负其责,各投其资,各记其功;真抓实干,以点带面;抓典型,促平衡;制订调动农民积极参与治理的相关政策;抓科技、人才培养和宣传,等等。

(3) 负责实施的行政单元与治理的小流域自然单元相结合。以乡村组织实施与以小流域为单元综合治理紧密结合,这是考虑到山丘区农村生产关系与生产力状况,便于组织领导和治理,这是开展大规模治理的基础和有力保障。前面讲了重点防治工作关键在县,但从实施来说,具体在乡镇。为了防止小流域面积过大而涉及多个乡镇所带来的上下游统一治理问题,在进行县域防治规划划分小流域时,要求小流域的面积为30 km2 以下,最大不超过50 km2。特别是山区要划得小些,因山区居住分散,便于组织治理。从实施“长治”工程已治理的面积看,平均每条小流域的治理面积未超过20 km2 ,这有利于基层组织实施。当然最好是行政区划与自然区划相吻合(即一个乡一条小流域) ,但实际上这种理想的情况很少,往往一条小流域涉及两个以上乡镇。这就需要由县政府来组织协调,统一部署,统一治理,防止“治下不治上、往返一场空”的教训。而一条小流域尽管只有20 km2 ,但对南方来讲,已是不小的区域,所以必须按小流域内划分的支毛沟来开展治理。因一条小流域又包括许多大小不同的支毛沟,农舍都分布在支毛沟内,这有利于以行政村按照县乡的统一安排要求来组织劳力开展治理,或者是以“四荒地”流转方式和户包小流域等多元化治理形式,按照治理要求和治理标准进行治理。各支毛沟治理竣工即小流域治理结束,在小流域治理上也是从点开始,逐步扩散到面。这样,农民在国家扶持下仍在自己承包的土地上进行治理,即谁治理,谁受益,所以参与治理的农民的积极性空前高涨。20 a治理了5 000多条小流域,涉及200多个县(区、市)的数千个乡镇数万个以上行政村数百万参与者,可见这项工程的浩大和广阔! 如果没有这样有组织有秩序的治理,是难以按规划大范围推进的。

(4) “长治”专项资金与多元化投资相结合,以国家资金为先导,以群众投劳为主体,多方吸引社会资本投入水土流失综合防治。这样大规模的防治工程,没有国家的投入和农民的投劳是不可能实现的。20 a国家投入近47亿元,而农民投劳达21亿个工日,投劳折资106亿元,是国家投入的2倍多。总的来说,单位治理成本还是不高的。“长治”的初期,国家投资仅9 000元/km2 ,每公顷才90 元,后来随着物价上涨,逐步增加到1. 5万, 3. 0万, 6. 0万, 10. 0万元/km2。20 a总计,平均投入资金为15. 83万元/km2、投入工日21 875个/km2 ,折算为32. 812 5 万元, 共计治理成本48. 642 5万元/km2。笔者前几年在嘉陵江中下游、金沙江下游和陇南陕南等地调研与基层座谈分析,如果按市场材料、人工价格计算,治理成本要60 万～100万元/km2。而实际上人工并未付款,只是作为一种投入形式。因此,实际投入与需要治理成本差距很大。2009年,笔者在金沙江下游进行20 a成效调研时,对宁南、会理、雷波、元谋、姚安等5县20 a投资做过分析,平均单位面积投资为16万元/km2 ,其中中央投资占24. 4% ,地方投资占9% ,群众投劳投资占66. 6%。这里把工日折算得低,所以治理成本偏低。由于各县治理措施有别,单位面积移动的土石方量和投工不同,其投入也有差异。如宁南县单位面积移动土石方量为27 544 m3 /km2、投工21 064个/km2、投资为13. 638 4万元/km2 ;而会理县单位面积移动土石方量为40 262m3 /km2、投工29 137 个/km2、投资为20. 879 5万元/km2。由于单位造价不同,各方面投入比例亦异。宁南县中央投入占23. 1%、地方占9%、群众占67. 9%;会理县中央投入占13. 9%、地方占4. 9%、群众占81. 2%。在嘉陵江中下游和陇南陕南调研的结果也差不多,国家投入是小头,而农民投入是大头。

从“长治”工程的投入来看,在这样大规模的水土流失防治中,国家的投入起到了“药引子”的作用,引导了社会多元化投入,如果没有国家专项资金启动和长期扶持,这项浩大工程是无法持续进行的。但是没有群众的积极参与,所需投入的大量工日又从何而来,应该说群众是投入的主体。但是水土流失区都是贫困区,随着国家财力的增强,中央和省(市)财政应增加投入的比重,至少占60% ,因为防治水土流失、改善生态环境是国家的公益性工程,主要的还是防护性治理,农民很难得到切身实惠,应减轻水土流失区农民的投劳负担,使他们有能力在治理的土地上增加生产要素,提高土地产出率,从而有利于加快脱贫致富步伐。

(5) 行之有效的综合防治技术路线和方法,以小流域为治理单元,以坡面径流调控为主线,把坡面径流调控体系与综合防治体系融为一体。“长治”在吸取和消化全国其他地区防治技术经验的基础上,依据长江流域的区域特点,探索和创新出具有流域特色的水土保持技术路线和方法。20 a实践表明,这是一条成功的技术路线。将支流规划落实到小流域上,把小流域作为一个治理单元,分批分期按小流域综合治理规划的要求合理配置各项治理措施,治理一条小流域,治理完后就能初见成效。随着时间的推移,经过加工提高和科学的经营管理,其成效日益凸显。由于每条小流域都是一个独立的自然闭合集水单元,而降雨产生的坡面径流导致小流域集水汇合,为支流输送水沙。小流域又是一个水土流失单元,水土流失的起始、搬运和沉积整个发展过程都在小流域内进行。因此,在以水力侵蚀为主的长江流域,科学调控坡面径流是综合治理成效的关键。嘉陵江中下游地区水土保持部门的水土保持科技人员在综合治理中配套“坡面水系”工程,早期这一举措系首创。在进行实地布设治理措施时,以“坡面水系”的纵向排洪沟道为轴线,再具体布设坡改梯等措施,同时在上中下不同层次布设池、凼、排灌沟渠等调蓄坡面径流工程。其作用为: ①及时分散和有序排走强降雨径流,防止冲刷; ②将分散的部分坡面径流蓄储起来,变为可利用的水资源,为旱季的农作物和经果林灌溉,提高其产量。他们创造性地把坡面径流所具有的两重性(害与利)转变为化害为利。他们的创新点就是初步摸索到按照坡面径流调控功能来配置治理措施,即已初步探索到对位配置综合措施的“钥匙”,但这篇文章尚未完成。小流域径流调控开发利用体系的实质,就是遵循自然规律和经济规律,综合调控水循环各个环节和开发利用。除了最大限度地防控水土流失外,就是要实现坡面径流资源化,发挥水和土的最大利用率及其单位产出率。长江上游水土保持委员会办公室及时大力推广这项创新工程,使“长治”的科技含量和治理水平大为提高,从而保证了大范围的治理质量和成效。在这里还值得一提的是,“封禁治理”措施的创新应用,加快了预防保护和治理的进程。1988年国务院批准“长治”后进行规划时,笔者提议引用福建省水土保持办公室试点首创的“封禁治理”代替“封山育林”,在“长治”工程中应用后,成效明显。其做法是,对大面积微度或轻度水土流失土地实行封禁,不许砍伐、采樵和放牧,同时可依据水土流失地上植被稀疏情况,撒播一些灌草种子或补栽一些适生的树苗以及开挖一些必要的径流调控工程,以加快植被的恢复。这就是充分利用自然条件与人为干预相结合,使植物群落按照人们所期望的方向演替,不仅是要灌草丛,还要有有用之材。因此“封禁治理”更具有积极主动的意义和预定的期盼值。“长治”区凡是经过20 a封禁治理的侵蚀地已无明显水土流失现象,林草茂盛。

(6) 防治水土流失、保护水土资源持续利用与发展小流域经济和水土保持产业化、促进区域经济发展融为一体。“长治”工程从开始就有其明确的出发点和落脚点,即将国家宏观的生态效益与农民微观的经济效益紧密结合,保护水土资源持续利用与促进县乡村经济持续发展紧密结合。在具体规划布局上,由单一防护性治理转向开发性治理,把开发性项目寓于治理措施之中,治理与开发一体化、一步到位。这样见效快,农民受益早,而且又有利于加快治理速度。因为使治理区农民感到“长治”与切身利益密切相关,自己就是治理的主人,而不是旁观者。参与治理者认识角度的转变,标志着治理速度和治理质量的提升。

20 a来,凡是经过综合治理的小流域,不仅改变了严重的水土流失面貌,而且培育了许多新的经济增长点。小流域不仅是个治理的生态单元,也是个开发利用的经济单元;不仅将侵蚀的劣质地改造为高效优质的土地,同时又在被改造的土地上发展产业化、商品化经济。以水土、植物资源为依托,建立初级产品生产基地和商品生产基地,出现了许许多多各具特色的小流域经济。这在“长治”区已遍地开花,深受农民青睐。小流域不仅具有独立性,而且具有开放性,因为小流域是一个具有能量和物质输入与输出的开放系统。由于实施开发性治理,小流域的独立性和开放性得以充分显示,因此小流域就做成了大文章,昔日水土流失造成伤痕累累的小流域,今日变成了发家致富的聚宝盆。

小流域经济连片就成为水土保持产业化,这涉及一个或几个县的范围。如嘉陵江中下游连片的黄花梨和龙柚,金沙江下游的石榴、蚕桑、甘蔗、烤烟,陇南陕南片区的花椒、杜仲,三峡库区的柑橘。这种依靠“长治”工程发展的产业化、商品化经济,已在“长治”区蓬勃兴起,是一个很好的势头,促进了新农村建设和区域经济发展及农民脱贫致富。

由于治理理念的创新,将农民微观的经济效益寓于国家宏观的生态效益之中,使生态效益与经济效益兼优得以体现。他们在治理中除了改造水土流失策源地的坡耕地外,还改造了有潜力的流失地,栽种经济林和果树, 二者同时并进。20 a改造坡耕地70. 8 万hm2 ,治理区农民人均约有0. 067 hm2 基本农田、人均产粮比治理前增加41% , 1 000多万农民的温饱问题得以解决。同时,还栽植各类经济林和果树108 万hm2 ,并在8万多千米的梯田埂上栽种经济植物,充分利用地埂发展地埂经济,使地里产粮食、地埂出票子、农民得实惠成为现实。嘉陵江中下游的平昌等县,还大力发展庭院经济,既改善了人居环境,又增加了农家收入,一举两得。地埂经济和庭院经济都是小流域经济的组成部分。由于目前尚未见到主管部门发布有关108万hm2 经果林的成效数据,很难推算其经济效益。但有些局部资料也可说明一些问题,如据陇南水土保持局郭郁网文称,陇南市武都区依靠“长治”工程发展花椒,到2006年共种植花椒树8 448万株, 57%的花椒树已挂果, 2005年总产量达1 020万kg,产值2. 5亿元,占当年该区GDP的17. 6%。又据成县水土保持局钟煜网文称,利用“长治”建设的梯田发展“三蒜”(蒜苗、蒜苔、蒜头) ,到2007年大蒜种植面积达4 347 hm2(治理前只在川坝区有大蒜面积1200hm2 ) ,年产量达4 530万kg、产值达6 624万元,占该县农业总产值的14. 3% ,单位面积产值平均为27 000元/hm2 ,最高达48 000元/hm2。在四川省的宁南县、会理县、广安市,以及在三峡库区等“长治”区发展小流域经济和水土保持产业化的实例,比比皆是。由于小流域经济和水土保持产业化的蓬勃发展,促进了农村市场的发育,带动了销售、物流和加工业以及服务业的发展,促进了农民专业分工,使农民离土不离乡,“长治”区逐步由单一种植业向种植、养殖、加工、储运、营销、服务等多业化转变,有利于小城镇发展,为加快新农村建设和县域经济的发展增添了无限生机和活力。

(7) “长治”工程建设中独创的“滑坡泥石流预警系统”,是我国水土保持建立最早最成功的监测系统。现在,从长江水利委员会到相关省(市) 、地(市、州) 、县(区、市) ,直到监测点,已建立了一套完整的滑坡泥石流预警系统。这套系统是我国水土保持界独一无二的。他们创造了专防与群防相结合的办法,开展滑坡泥石流监测预报。经过20 a实践证明,这套办法是非常有效的,已成功预报处理了264次滑坡泥石流灾害,使近4万人处于安全环境,还成功预报了甘肃省文县关家沟在“5. 12”汶川特大地震中发生的泥石流灾害,保护了200多人的生命安全。

(8) 大力培养基层水土保持技术人才与管理人才,提高防治区广大群众的水土保持意识和防治素质。在“长治”工程启动初期,水土保持人员很缺,素质也低,能够进行规划和指导实施的技术人员匮乏,组织开展治理的管理人员也很少,这与要开展的大规模防治任务极不相适应。当时就采取边实施边培训,在干中学,经过一个治理过程,就培养了一批管理人员和技术人员,逐渐形成了一支可观的队伍,大部分已是当地的水土保持专家,非常能胜任这项大范围的水土流失综合防治工程。所以“长治”的成效和科技水平一期胜过一期。随着“长治”工程年复一年的推进,不仅水土保持人才队伍不断壮大,更重要的是治理区广大群众的水土保持意识逐步增强,参与治理者在治理中也学到了许多防治技术。由于广大群众支持和懂得如何治理,从而保证了大面积预防保护与治理工程的质量和进度。

(9) 把舆论宣传当成水土保持工作的播种机,以形成强有力的“长治”品牌效应。实施“长治”工程从一开始就很重视宣传舆论工作,长江上游水土保持委员会办公室曾下发了《加强长江上游水土保持工作的提纲》,形成了强大的宣传声势,采用群众喜闻乐见的各种形式,向重点防治区社会各界群众进行广泛的宣传,深入浅出地宣传“长治”的理念、防治内容、目的、与流失区群众的关系以及国家的扶持政策,等等,动员社会广大群众投入到防治中来。不仅向群众宣传,同时向各级领导宣传,把治理水土流失当成他们一项目标责任,以加强防治工作的组织领导,使上下一条心,保证防治工作的推进。“长治”区农民从“要我治”转变为“我要治”; 各级领导从“要我干”转变为“我要干”。没有各级强大的宣传舆论,不可能形成声势浩大的群防群治格局,也不可能形成“长治”品牌效应。

如今在“长治”区,对“长治”可以说无人不晓、无人不知。这就是说,“长治”已是一个响当当的著名大品牌。在整个“长治”区,由于治理与开发的突出成效,已形成许多大大小小的品牌,如小流域的、县域的、成片成带的,各具特色,内涵各异。这些品牌在当地或长江流域或全国都有很强的影响力,从而提高了水土保持工作的社会地位。

3　结语

综上所述,“长治”20 a的成效是十分可观的、有目共睹的,取得的经验是极其宝贵的,其作用是深远的,但水土保持工作还任重道远,长江流域尚有53万km2 水土流失面积、3 000多条泥石流沟和10多万个崩岗亟待治理,有1 000万hm2 坡耕地亟待改造,这是历史遗留下来的“旧账”。而每年因开发建设造成新的水土流失1 200 km2 ,这是“新账”。在还“旧账”的同时,如何采取有力措施堵住或尽力减少“新账”,这是在今后需要探索研究的紧迫课题。此外,防治经验也有待深入总结和不断完善、不断充实,使之与时俱进。特别是小流域治理中如何科学地综合配置各项防治措施,尽管找到了“钥匙”,仍没有完全把锁打开,成为亟待下大力气深入研究的课题。如果真正把坡面径流调控理论作为小流域综合治理规划的主要依据,将各项治理措施按其调蓄坡面径流的功能并参照土地利用情况进行科学布设,不论是工程措施还是植物措施或保土耕作、封禁治理等,都当成坡面径流调控开发利用体系的组成部分,这不仅指“坡面水系”,而是包括所有措施。着重点是要加强对微地貌坡面水力学的研究,这不仅要测算降雨产流量,还要查明坡面径流的来源和运行规律,然后确定坡面径流调控与开发利用工程(包括所有措施)的类别、规格、位置及其互相间的配置关系,使之真正形成科学的小流域综合防护开发利用体系,达到水土资源的持续利用和区域经济持续发展、农民致富的目的。

作者简介:郭廷辅,男,水利部水土保持司原司长,教授级高级工程师,主要从事水土保持管理工作。