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史丹:我国油气行业税费现状与改革建议

2018-03-05 14:47:53 中国能源网

本文为史丹主持的《我国能源行业税费及国际比较》课题研究报告中的部分内容。课题组成员付敏杰、汪崇金参与本文相关内容的撰写与研究。

1 我国税制构成及其改革进程

我国现行的税类有五种:流转税类、所得税类、资源税类、财产税类、行为税类,共有18个税种:增值税、消费税、营业税、关税;企业所得税、个人所得税;资源税、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税;房产税、契税、车船税、城市房地产税、车船使用牌照税和船舶吨税;印花税、城市维护建设税,固定资产投资方向调节税等。

改革开放以来,我国税制进行了三次重大改革。1984年工商税制全面改革设置的税种分为五类、25个税种,并奠定了今天税制的主要格局。改革核心是利改税,国有企业由上缴利润改为上缴税收。1994年实行分税制改革,分税制改革主要包括工商税制改革、税收分享改革和征管体制改革。改革流转税,对商品的生产、批发、零售和进口环节全面实行增值税。改革所得税和其他税种等,最终形成18个税种,建立与市场经济相适应的税收体制。

2014年财税改革的目标是建立“有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系”,改革重点锁定六大税种,包括增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税。增值税改革目标是按照税收中性原则,建立规范的消费型增值税制度。废止营业税制度,全面实施增值税,完善消费税制度。调整征收范围,优化税率结构,改进征收环节,增强消费税的调节功能。消费税改革的基本原则是“三高”,高耗能、高污染和高档消费品,这些要纳入消费税的征收范围。

2015年2月1日起,电池、涂料被列入消费税征收范围,在生产、委托加工和进口环节征收,适用税率均为4%。同时对国家支持的无汞原电池、金属氢化物镍蓄电池、锂原电池、锂离子蓄电池、太阳能电池、燃料电池和全钒液流电池等采取了暂缓或免征措施。

加快煤炭资源税改革。推进资源税从价计征改革,逐步将资源税扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间,建立环境保护税制度。按照重在调控、清费立税、循序渐进、合理负担、便利征管的原则,将现行排污收费改为环境保护税,进一步发挥税收对生态环境保护的促进作用。

加快房地产税立法并适时推进改革,立法先行,扎实推进。探索逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制,抓紧修订《税收征管法》等。

2 石油行业财税政策及改革思路

表1 中国石油行业主要税费一览表
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我国现行的18个税种中,所有税种都适用于石油行业。增值税、消费税、营业税、关税、企业所得税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等是石油税制的主体。在公司缴纳的税费中,税收占75%左右,行政性收费占25%。其中石油特别收益金在行政收费中的占比最高,且为中央100%独享,矿产资源补偿费则是中央地方各享有50%。

表2
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图1IEA能源价格与税收——2013年第4季度:车用柴油,图2高级无铅汽油,(中95号)和轻燃料油
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世界主要产油国的石油税费基本上由两大部分构成:一是适用于所有工业企业的普通税费,如所得税等;二是油气矿业特有的税费,如权利金、资源租金税、矿业权租金等。

石油行业财税政策存在的问题,有一般性财税政策问题,也石油行业的特殊问题。特殊性问题,现有的特别经营制度,一是起征点太低,累进级次过多。我国起征点是7亿,2015年国家已经把石油特别收益金征收比率的原油价格从原来的50和55美元一桶提高到65美元一桶。二是生产成本由国内市场决定,但“暴利税”——特别收益金采用美元标价,由美国和美元决定。由于成本是按人民币计算,会把美元汇率的波动、变化转移到国内。建议原油成本将美元换算成人民币,通过实际测算来推测石油企业利润零界点.半年左右调整一次较为妥当。借鉴其他国家从大宗资源产品中提取公共收入的方式(智利的铜矿与结构预算),通过区分产品价格的暂时变化和永久变化,用永久变化来确定特别收益金征收与支出的合理范围,防止公共财政收入因税基不稳定而出现大幅波动,影响经济安全。从长远来看,建议将石油特别收益金改革用途为开放性市场下的能源安全基金。

建议石油税费改革,简化税制,正税清费,实现涉油收费清理与归并涉石油企业收费多而杂,收费结构过于复杂。除了所有的企业税收以外,各种收费项目更多体现了既有的部门利益,而不是按照税种性质来划分。税费重复,征税又收费。资源税所提倡的资源有偿使用,探矿权使用费、探矿权价款和采矿权使用费、采矿权价款也存在一定程度的重复问题,虽然后者具有一定的使用者付费性质。建议研究以上四种收费的归并措施,能与资源税合并的要用于合并。

厘清收支政策,减少补贴和税收优惠项目类别。企业被征收各种税费的同时,企业也在接受着名目繁多的补贴,补贴过多意味着政府对企业经营干预过多。2537家A股上市公司公布的2014年半年报显示,共有2235家上市公司收到政府补贴,占比达88.1%,2013年95%的上市公司累计获取1120亿的财政补助。上市公司年报中披露出中石油、中石化获得高达政府上百亿的补贴,被媒体戏称为“补贴之王”。这也侧面反映出政府补贴是对宏观经济的一个干扰,石油行业的财税政策仍需进一步理顺,这些上市企业一旦进入发达国家市场,必然会成为国外反倾销、反补贴的调查对象,最终补贴给企业的财政支出会被征收反补贴、反倾销税,变成竞争对手的财政收入。

恢复石油资源型产品的一般特征,更加科学的区分企业社会责任和财政支出责任,减少企业办社会支出。石油行业具有诸多税收优惠和财政补贴的原因,在于其承担了过多的政策业务,而补贴是专门针对政策业务进行的。企业办社会这个长期以来一直存在的顽症,今天在很多石油企业依然存在着,尤其是石油城和资源枯竭地区,企业办社会不同于企业社会责任。建议改变现有市场业务和政策业务合而为一的现状,分离政策业务和经营业务实体,在石油企业之外成立专门的石油政策类公司来执行政策业务,不再以盈利为目标。

3天然气行业税费及其改革

我国现行天然气行业税制种类有流转税类(增值税、消费税、关税)、所得税类(所得税)、资源税类(资源税、矿区使用费、矿产资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、探矿权价款、采矿权价款)、财产行为税类(房产税、车船税、印花税、契税)、特殊税类(城市维护建设税及教育费附加、车辆购置税、耕地占用税)。

天然气是一个清洁的化石能源,天然气体现了我国财税政策的支持,最直接的体现就是税收的优惠。增值税——石油液化气、天然气等的增值税税率为13%,而增值税基本税率为17%,体现了对天然气行业的支持。还有进口天然气增值税返还政策。近年来,进口天然气进销价格倒挂给石油公司造成巨大损失,2011年8月1日,财政部、海关总署、国家税务总局下发《关于对2011–2020年期间进口天然气及2010年底前“中亚气”项目进口天然气按比例返还进口环节增值税有关问题的通知》,规定了进口环节增值税按项目进口天然气价格和国家天然气销售定价的倒挂比例予以返还。

营业税改征增值税——“营改增”在现行增值税17%标准税率和13%低税率基础上,新增11%和6%两档低税率。租赁有形动产等适用17%税率,通运输业、建筑业等适用11%税率,其他部分现代服务业适用6%税率。管道运输业税率由营业税税制下的3%提高到增值税税制下的11%,税负增加明显。《营改增试点过渡政策的规定》试点纳税人中的一般纳税人提供管道运输服务,对其增值税实际税负超过3%的部分实行增值税即征即退政策。

所得税——内资和外资天然气生产企业均适用25%的所得税率,取得规定的所得非居民企业,适用20%的税率。而一般所得税率为33%。购置环保、节能节水、安全生产专用设备企业所得税优惠政策,企业综合利用资源,生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入,可以在计算应纳税所得额时减计收入。环境保护、节能节水和安全生产专用设备,可以按专用设备投资额的10%抵免当年企业所得税应纳税额;企业当年应纳税额不足抵免的,可以向以后年度结转,但结转期不得超过5个纳税年度。从事开采石油、天然气的矿产资源油气企业在开始商业性生产前发生的费用和有关固定资产的折耗、摊销、折旧方法有专门优惠规定。

西部大开发企业所得税优惠政策——石油集团、石化集团所属企业发生的用于企业矿区所在地市政、公交、环卫、非义务教育、医疗、自有供暖、社区管理等社会性支出,可以在当期计算应纳税所得额时据实扣除。

资源税——2010年新疆试点还明确了如下税收优惠政策:“纳税人有下列情形之一的,免征或者减征资源税:一是油田范围内运输稠油过程中用于加热的原油、天然气,免征资源税。二是稠油、高凝油和高含硫天然气资源税减征40%。三是三次采油资源税减征30%。”石油、天然气资源税,税率为销售额的5%-10%。

关于非常规天然气的税收优惠。

煤层气:

增值税优惠:中联煤层气有限责任公司及其国内外合作者,在我国境内进行煤层气勘探开发项目,进口国内不能生产或国内产品性能不能满足要求,并直接用于勘探开发作业的设备、仪器、零附件、专用工具,免征进口关税和进口环节增值税。《关于“十二五”期间煤层气勘探开发项目进口物资免征进口税收的通知》(财关税〔2011〕30号),对“十二五”期间,在我国境内进行煤层气勘探开发项目免征进口关税和进口环节增值税做了规定。

所得税扣除方面——对独立核算的煤层气抽采企业购进的煤层气抽采泵、钻机、煤层气监测装置、煤层气发电机组、钻井、录井、测井等专用设备,统一采取双倍余额递减法或年数总和法实行加速折旧;对独立核算的煤层气抽采企业利用银行贷款或自筹资金从事技术改造项目国产设备投资,其项目所需国产设备投资的40%可从企业技术改造项目设备购置当年比前—年新增的企业所得税中抵免。对煤层气抽采企业的增值税一般纳税人抽采销售煤层气先征后退的增值税税款不再征收企业所得税。但是,对其他非常规油气却没有类似的规定。

煤层气资源税费方面——2007年2月7日,财政部、国家税务总局下发《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》(财税[2007]16号),通知第五条规定,对地面抽采煤层气暂不征收资源税。第十五条规定,对地面直接从事煤层气勘查开采的企业,2020年前可按国家有关规定申请减免探矿权使用费和采矿权使用费。

财政补贴——对煤层气民用燃气等进行适当补贴,中央按0.12元/立方米煤层气(折纯)标准对煤层气开采企业进行补贴,企业开采煤层气用于发电的部分,不享受补贴政策。煤层气(煤矿瓦斯)电厂上网电价,比照国家发展改革委制定的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》中生物质发电项目上网电价。补贴电价标准为每千瓦时0.25元。发电项目自投产之日起,15年内享受补贴电价。

页岩气:

2011年底国土资源部批准页岩气成为独立矿种。2012年3月13日,国家发展改革委、财政部、国土资源部、国家能源局印发《页岩气发展规划(2011—2015年)》(发改能源〔2012〕612号)。《规划》提出,参照煤层气财政补贴政策,研究制定页岩气具体补贴政策;依法取得页岩气探矿权采矿权的矿业权人或探矿权采矿权申请人可按照相关规定申请减免页岩气探矿权和采矿权使用费;对页岩气勘探开发等鼓励类项目项下进口国内不能生产的自用设备(包括随设备进口的技术),按有关规定免征关税等。

天然气的国际采油,财税的水平跟国际上的比较,与石油价格不同,不同国家或地区的天然气价格差距颇大,税收在其中所占的份额也明显不同。与俄罗斯、美国油气企业税收负担相比,我国油气企业税负负担大抵居于中等水平。但我国油气行业的税费体系相对较为复杂,涉及的税金、行政性收费多,其中,增值税、消费税等流转税占比较大,企业所得税以及适用油气行业的矿区使用费、探矿采矿价款、矿业权登记费等特殊税费所占份额均小。

天然气财税政策存在的问题与改革建议:

(1)企业所得税在鼓励天然气行业投资、研发方面优惠不够、激励不足,有进一步调整的空间。第一,在研发费用扣除方面,现行的研发费用扣除政策往往因立项门槛高、限制条件多,而在执行过程中难以落实到位;第二,我国所得税法没有专门针对天然气行业加速折旧和投资抵免的规定,加速折旧也是针对特定的固定资产,并且对企业享受加速折旧和投资抵免规定了限制条件。

(2)相对于其它国家而言,我国政府对鼓励天然气进口的政策优惠力度仍有不足。以英国为例,自从2011年起,英国对进口天然气开始免征增值税。当前进口的液化天然气较国内价格差距较大,可考虑减免天然气进口环节增值税,从而能降低进口天然气的成本,进而缩小进口气与国产气之间的价格差距,鼓励对海外天然气资源的合理利用。

(3)经过20年的耕耘,中国油气企业已在中亚、中东、非洲等六大地区近40个国家开发了200多个投资项目。油气生产经营本身就具有较高的风险,对于“走出去”的油气田企业,项目所在国政治局势的不确定性会进一步加大生产经营风险。现有的优惠只是杯水车薪。对于此类风险,不仅需要油气企业自身通过有效的海外项目风险管理及保险操作避免和化解,也需要政府出台更具针对性的、更大幅度的税收优惠或税收减免政策。

(4)我国天然气资源中低品位资源占一半左右,有效开发非常规天然气对我国天然气产量持续增长十分重要。对于非常规天然气,除煤层气之外,我国尚未形成专门的、稳定的优惠财税政策,尽管形成了若干规划,但涉及的财税政策还需要进一步落实,使之长期化、法规化。

(史丹:中国社会科学院工业经济研究所)




责任编辑: 张学坤

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