中国天然气发展的新形势与对策建议

近年来，中国经济进入新常态，供给侧结构性改革全面推进，能源转型步伐加快，天然气和非化石能源快速发展。目前，在推进能源革命战略和生态文明建设的背景下，天然气发展将在相当长的时期内成为中国能源转型发展的战略选择，同时天然气发展还将面临新要求、新挑战。

现状

价格、政策保驾护航天然气呈较快发展态势

今年以来，世界经济延续2016年年底的复苏态势，增长好于预期；中国供给侧结构性改革取得成效，GDP同比增长6.9%，呈现稳中有进、稳中向好态势。在欧佩克限产与美国页岩油增产等因素作用下，国际能源市场继续呈供应宽松态势，国际油价温和复苏，呈中低价位运行。今年上半年，中国能源需求增速明显回升，能源结构持续优化，天然气和非化石能源消费比重达到20%。

近年来，世界天然气需求增速明显回落，国际天然气市场供应宽松，天然气价格大幅下跌，低廉的价格极大地刺激了LNG国际贸易。据统计，今年1～6月，国际LNG贸易量同比增长9%，其中现货贸易量增长24%，均创历史水平。随着澳大利亚、美国、加拿大及东非等LNG项目不断投产，未来3～5年或更长时期有望迎来世界LNG发展黄金期，国际LNG价格在日趋激烈的市场竞争中继续下行趋势，这为中国充分利用境外天然气资源提供了难得的历史机遇。

2017年以来，中国能源需求增速明显回升，“北方地区冬季清洁取暖”“煤改气”等政策效应逐步显现；加之煤炭价格上涨、进口LNG价格低廉、供气和用气的经济性提高，中国天然气生产和消费大幅回升。1～6月，油气勘探开发投资回升，天然气（含非常规）产量743亿立方米，同比增长10.1%；天然气消费量1146亿立方米，增长15.2%；LNG进口1592万吨，同比增长38%，创历史新高。

今年以来，中国天然气发展面临新形势：在南海北部成功实现可燃冰试采，开辟了天然气勘探开发新领域；印发《能源生产与消费革命战略（2016～2030年）》；发布《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，明确了贯穿全产业链的油气体制改革的主要任务；十三部委联合印发《关于促进天然气利用的若干意见》，明确实施城镇、发电、工业、交通等四大天然气利用工程；下发《关于核定天然气跨省管道运输价格的通知》《关于降低非居民用气基准门站价格的通知》。

这些新进展和重大决策，连同大气污染防治、“煤改气”、自然保护区矿权清理等其他政策的深入推进和完善，将极大地推动我国天然气发展。预计下半年将延续上半年较快增长态势，全年天然气产量增长约10%，消费量增长约16%，进口量增长约22%。

未来3～5年，在国际能源市场总体宽松的趋势下，随着国内经济形势进一步好转，能源转型步伐加快，充分利用国内丰富的资源基础和相对廉价的境外资源，天然气有望进入新的较快发展阶段，其中天然气产量增长8%～10%；消费量增长9%～11%，天然气在一次能源结构占比将达10%以上。

挑战

技术设施、监管机制、运输安全等制约天然气市场发展

国产天然气的供应保障能力持续下降。持续低油价冲击、资源劣质化加剧和过高的开发成本，直接导致国内天然气大幅增产难度日益加大，对进口资源的依赖程度大幅攀升。统计显示，2014~2016年，我国油气勘探开发投入下降了52.5%，天然气产能建设下降了50%。据全国油气资源动态评价（2015年），全国超过35%的待探明天然气分布于低（特低）渗透储层。新增探明储量中低品位比例达70%以上，而且页岩气、煤层气开发经济性较低，制约其大规模增产。“十二五”以来，国产气对消费供应保障能力下降了20%。按照今年上半年增长态势，预计2020年国产气的供应保障能力将下降到60%以下。

境外天然气进口运输安全形势日趋严峻。在陆上管道进口运输方面，由于缺乏有效的多边运营安全保障和协调机制，已建成的中亚、中缅等管线的天然气过境运输安全风险日益增大，截留、卸载等现象时有发生，而且恐怖活动频发，直接威胁管线安全。在海上LNG进口运输方面，面临与原油进口运输同样的安全威胁，复杂的南海局势和“不平静”的印度洋，直接威胁着我国来自中东、非洲、澳大利亚、东南亚等地区和国家LNG进口运输安全。

天然气开发利用关键技术和重大装备总体落后。深层、深水及火山岩等新领域天然气地质理论、认识滞后于勘探开发实践需要。复杂气藏勘探开发核心技术缺乏，深水油气开发技术与装备落后，规模效益开发页岩气、煤层气的关键技术体系尚未形成。技术与装备水平的落后在很大程度上导致了天然气开发成本居高不下。燃气轮机、LNG运输、大型LNG船用发动机等重大装备国产化水平低，直接导致了天然气利用效率低，抬高了用气成本。

天然气基础设施能力总体不足和利用水平低。截至2015年年底，我国天然气主干线总长度、一次输气能力分别仅占美国的12%、25%。近年来，主干管线建设步伐放慢，2016年仅新增1500多公里的主干管线，不足“十二五”年均水平的20%。储气库建设严重滞后，城市调峰、应急供气安全形势严峻。目前，全国储气库工作气量仅占天然气消费量的3%左右，远低于15%左右的世界平均水平，绝大部分省会城市缺乏基本调峰、应急供气储备。按照今年上半年全国天然气发展态势，我国将可能迎来新的局部甚至全国性的供气紧张。同时，受垄断体制的制约，国内已有天然气基础设施利用水平低，闲置浪费严重，近年来沿海LNG接收站利用率仅50%左右。

现行天然气价格形成机制与政策有待完善。现行天然气基准定价仍是一种政府管控的定价机制。行政性垄断和区域分割严重，从气田到终端用户环节过多，输配费用过高，而且开发生产成本偏高，致使综合气价、用气成本过高，削弱了天然气的竞争力，抑制了天然气消费市场扩展。季节性、峰谷期气价政策有待完善。

油气体制机制改革滞后和行业监管不足。国内油气上游投入不足、竞争力不强等问题困扰油气发展。管道、LNG接收站等设施未对第三方开放，制约了国内天然气市场发展和对境外廉价资源的利用。监管依据、标准、规范亟待完善。资源开发、输配等环节成本和价格缺乏有力监管，勘探开发过程及环保安全等监管有待加强；勘探开发、管输动态等重要领域信息不对称，监管手段和实效性有待提高。敏感海域、用海权问题等制约海上油气开发，环境保护、生态红线划定等对天然气开发提出了更高要求。

建议

多措并举大力推动天然气发展

深入推进油气勘查开采体制改革，提高国内资源供应保障能力。总结经验教训，完善并有序放开油气勘查开采体制，实行区块竞争出让制度，加强安全环保等资质管理，有序准入，不断引入竞争，增加投入，激活潜力，降低成本，提高规模开发效益。完善并实行更严格的区块退出机制，积极推进油气储量确权登记，探索储量经济价值评价，促进矿业权流转。健全完善地质资料汇交、公开和共享机制。通过持续深入推进油气上游体制改革，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的现代油气勘查开采体系，不断提高国内资源持续供应保障能力，增强天然气供应安全。

加强天然气国际合作，增强境外天然气资源供应安全。按照市场化原则，鼓励企业参与天然气进口，抓住“一带一路”机遇，加大国际天然气合作力度，充分利用境外天然气资源。加强宏观指导，完善协调机制，强化支持政策。借助亚投行、丝路基金等，加大金融服务力度，提高境外投资效益。加强“一带一路”主要国家油气地质与资源基础研究与评价，建立完善境外油气勘探开发投资合作风险预警与应急体系。健全完善外交、信息等服务保障体系。加快构建双边、多边油气合作安全保障机制，特别是天然气过境运输安全保障及应急机制，增强境外资源供应安全。

加强天然气基础设施建设，深化改革提高集约输送和公平服务能力。加强管线、存储及LNG等基础设施建设，调动各方积极性，拓宽融投资渠道，推进投资主体多元化，构建多元化基础设施建设融投资机制，提高建设能力。着重加快主干线、联络线等国家重大项目建设力度。集中推进管道互联互通，打破企业间、区域间及行政性垄断，提高资源协同调配能力和水平。加快完善第三方公平接入机制，提高基础设施运营水平和利用效率、服务能力。加快天然气利用“最后一公里”基础设施建设。加强综合储气调峰和应急保障体系建设，明确天然气销售企业、基础设施运营企业、城镇燃气企业的调峰供应和应急保障责任。

强化科技攻关与创新，持续降低天然气开发和利用成本。推进深层油气地质理论创新，加强深部地震勘探等关键技术攻关，形成万米级深层油气规模效益开发技术体系。加强深水油气成藏和富集规律研究，加快推进深水钻井平台、水下生产系统等重大装备国产化。加强页岩气、煤层气勘探开发地质理论、关键技术研发，促进非常规气规模效益开发。加强提高低品位油气开发单井产量和采收率的关键技术攻关。加强天然气水合物商业化开发关键技术攻关。加快天然气利用领域材料和装备科技攻关及国产化，加强LNG运输和车用技术研发。

深化价格机制改革，强化市场监管，完善天然气市场交易体系。逐步全面放开井口、门站、终端价格管制，形成市场化定价机制。强化上游区块投入、安全环保等监管。加强对管输成本和价格监管，建立完善有关监审制度，合理制定管输价格，减少中间环节，降低用气成本。加快天然气交易体系建设，推动天然气交易中心建设，鼓励建立长期稳定交易机制，积极发展现货、期货交易市场，逐步形成具有影响力的基准价格，提高国际定价话语权。

加大政策支持力度，完善支持方式，促进天然气可持续发展。加大对“三低”气田、边际气田、老气田的财税和金融扶持政策力度，减免深水油气开发资源税等；支持深水风险勘探；延续页岩气、煤层气补贴政策并给予致密气一定补贴，以提高供气能力，促进可持续发展。强化环保节约和高效利用政策导向，提高天然气竞争力。加强油气资源基础地质调查和资源潜力评价，不断夯实资源基础，降低勘探开发风险，促进天然气增储上产。

作  者｜潘继平（国土资源部油气资源战略研究中心）