油气体制改革：政府多重目标下的现实选择

在经历3年零4个月的酝酿、多方力量博弈以及各种预测后，近日，中共中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(以下简称《意见》)，明确了深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。标志着我国新一轮油气体制改革顶层设计方案落地，油气改革大幕即将拉开。

由于《意见》全文并未公布，外界无从知晓。新华社通稿中的内容也只是指出8个方面改革任务，即：开放上游、完善进出口、改革管道、下游竞争、定价改革、国企改革、油气储备和健全环保。从所披露的8项改革任务的信息来判断，《意见》具有以下几个鲜明的特征：

(一)坚持问题导向，抓住了核心问题，针对性强

改革首先要明确为什么改这个问题。习近平总书记曾说过，“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化”，“改革必须以解决问题为归依”。改革是为了解决问题，而不是单纯为了改而改革。正因如此，新一轮油气改革也应坚持问题导向，针对新常态下油气领域出现的新问题、新趋势而作出相应的调整和改革。长期以来，我国油气领域就存在垄断突出，市场竞争主体不足，市场机制不健全，价格机制不合理，政府“缺位、越位、不到位”现象突出等问题。随着国内经济进入新常态，能源需求下降，环保制约加强以及国内油气企业走出去步伐加快，油气领域旧问题尚未得到完全解决，又要面对一系列新问题，例如，油品质量不高，储备设施不足，炼化产能过剩，企业大而不强等。《意见》所提出的8项改革任务可谓是有的放矢，抓住了油气领域的核心和突出问题，提出的措施具有很强的针对性。

(二)选择的改革路径阻力最小，成本最低，具有现实操作性

任何改革都是多种利益的协调和平衡，这就是决定了政府所选择的改革方案不是最理想和最优化的，而是最现实和操作性的。油气体制改革关系到政府、市场、企业和居民等方面的切身利益，碰到层层阻力自然难免，处理起来十分复杂和棘手。结合多年来社会各界所发出的声音来看，对于油气体制改革，不同的人基于不同的立场和利益考量会有不同的政策建议和看法，例如，油气业内希望能首先能放开价格管制，让企业更多地拥有自主权，继续做大做强，而不是首先从上游勘探开采、管道以及油气销售上动刀被迫割肉。那些想积极投身于油气行业，想从中分得一点羹的民营资本，肯定会希望更加市场化，打破现有企业垄断地位，大幅度降低进入门槛，改革力度更大、更彻底和更激进。对于政府来说，油气体制改革目标具有多重，既要市场化，又要科学监管，更好发挥政府作用；既要保证能源安全，又要惠民利民等。众多改革目标使得政府只能选择阻力最小，成本最低，具有现实操作性的改革方案。《意见》中所提出的改革政策充分体现了这一点，改革力度不如外界预期力度那么大，步伐那么快，但却是政府多重目标下的现实选择。例如，没有立即成立国家管网公司，而是选择分步实施管网分离和逐渐独立。在改革难度相对较小的价格改革步伐迈得相对较快，大力推进原油、天然气交易中心建设。国有石油企业改革先从辅业剥离、重组等。

(三)从全产业链放开准入，改革具有全局性和系统性

油气产业分为上中下三游，上游包括油气勘探开采、进口，中游包括油气炼化、储运，下游包括油气分销。它的改革需要以市场化改革为主线，从企业、市场、政府监管三个维度出发，对油气产业链上中下游的矿权出让、勘探开发、管网储运、贸易流通和炼化等各个主要环节进行全产业链的市场化改革，提升油气生产效率，保障我国油气产业链国际竞争优势。没有上下游配套的改革措施和具体实施方案，没有从改善市场竞争结构，提升企业竞争力，加强政府监管等系统考量，仅从单个环节、单个维度的改革很难取得实质性的突破。综观之前油气行业的改革，尽管在引入社会资本、混合所有制、天然气价格、甚至是区块流转方面已经有了或多或少的尝试，但更多的是单打独斗。此外，由于我国能源管理体制条块分割很严重，九龙治水，各扫门前雪，各唱各的调，各自出各自的改革方案，之间难以协调。而此次《意见》是在中央深改组的指导下，突破了以往条块分割，各自为政的油气体制改革顶层设计思路，克服以往局部的、某个环节改革的缺陷，不只有价格改革，还有矿权改革、企业改革等，可谓是一项跨领域、跨行业、跨部门、跨所有制、跨地区的系统性、全局性、全产业链的改革。

(四)来源于改革实践，服务并指导改革实践，比较接地气，社会对此已有一定的预期

与电改先出改革意见再实践不同，在《意见》出台之前，油气领域的改革实践其实早就开始，有的改革重点已经在推进之中或是逐步得到解决，《意见》中的一些说法只是实践的总结和肯定。例如，《意见》中提出“加强管道运输成本和价格监管，按照准许成本加合理收益原则，科学制定管道运输价格”。其实，早在2016年，国家发改委就公布天然气管输成本监审和定价办法，明确了单独核定管道输配价格。规定按合理成本加准许收益的方式对天然气输配业务实行独立定价，监管天然气管道企业的总收入。

油气交易平台建设方面，2016年11月，上海石油天然气交易中心正式运营。2017年1月，重庆石油天然气交易中心的挂牌成立。

上游勘探改革方面，2015年7月新疆作为油气上游改革试点，并首批拿出6个勘查区块公开招标。2016年12月国土资源部表示将逐步放开上游勘探开发市场，新疆的成功经验将被推广至全国，在区块选择上应兼顾公平、降低民企进入门槛。2017年第二批共29个区块的招标工作也渐近。

对于原油进口使用权和进口权，商务部于2015就放开了部分企业的进口使用资质。管网设施开放方面，2014年2月国家能源局出台《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》。2016年9月公布《关于做好油气管网设施开放相关信息公开工作的通知》，为深入推行《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》明确了实施细则。

仅时隔3个月，中石油西气东输管道公司与广汇能源签订框架协议，中石油西气东输管道将向广汇能源江苏启东LNG分销转运站实施第三方开放。

国有石油企业改革方面，三大石油企业也早就未雨绸缪，纷纷出台市场化改革方案和进行混合制改革指导意见，进行精简化、专业化重组和平台整合，开始布局新一轮改革。例如，中石油扩大试点油田生产经营自主权；以中油管道为平台进行联合整合；出售中亚管道50%的股权；组建五大区域天然气销售公司；重组工程建设业务，借壳上市等。中石化将其销售公司29.99%的股权、所属川气东送天然气管道50%的股权拿出来引进进行混合所有制改革，重组工程建设、机械装备资产业务等。

(五)改革亮点纷呈，有利于形成多元化的油气市场竞争格局

尽管《意见》中所提8项重点改革任务的具体内容没有公开，但从具体措辞来说，还是可以找到很多亮点：

1.油气上游领域的改革是其核心内容之一，是改革的龙头，将带动中游和下游的开放。长期以来，国内具有探矿权和采矿权资质的企业只有中国石油、中国石化、中国海油和延长油田等几家公司，原油进口权也集中于几大公司，市场化竞争不充分，除了煤层气、页岩气、致密气等非常规油气勘查开采已经部分向社会放开，常规油气勘查开采民营企业很难涉足。《意见》提出“实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制”，“允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。”意味着上游油气勘探领域的开放将取得突破性进展，长期以来我国石油天然气勘查开采这一被“三桶油”垄断的上游产业正式放开，将有利于引导社会资本、民间资本进入油气勘探开发领域，推进投资主体的多元化，促进有效竞争，优化油气产品供给。

2。中游领域，《意见》提出分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。充分体现了第三方准入的无歧视性以及油气基础设施逐渐剥离于销售的服务功能，有利于民营企业发挥市场化优势，进口更多具有价格优势的石油和天然气，提升管网利用效率，保证油气供给。

3.在油气使用上，促进天然气配售环节公平竞争。在油气产品定价上，明确将依法合规加快油气交易平台建设，鼓励符合资质的市场主体参与交易，通过市场竞争形成价格。在油气储备体系建设上，建立完善政府储备、企业社会责任储备和企业生产经营库存有机结合、互为补充的储备体系。完善储备设施投资和运营机制，加大政府投资力度，鼓励社会资本参与储备设施投资运营。这些措施为油气的扩大利用、价格进一步市场化打下坚实基础，为民营企业进入油气领域扫清障碍，有助于提升油气行业自身的资源配置效率。

4.更加重视环保，化解产能过剩，倒逼炼油企业加速产业升级。目前国内炼油产能过剩严重，但同时地方上新的炼化一体化大型项目的投资冲动依然高涨。对此，《意见》提出“制定更加严格的质量、安全、环保和能耗等方面技术标准，完善油气加工环节准入和淘汰机制”，“健全油气安全环保体系，提升全产业链安全清洁运营能力。”意味着对于炼化产业，国家从提升优质油气产品和安全清洁运营等方面提出了更高的要求，未来环保监管将更加严格，倒逼炼油企业加速产业升级，强化技术、产品、工艺创新，提高炼油能效、生产效率及产品质量。

5。鼓励国有石油企业发展股权多元化和混合所有制，提升竞争力。《意见》鼓励具备条件的油气企业发展股权多元化和多种形式的混合所有制，推进国有油气企业专业化重组整合，支持工程技术、工程建设和装备制造等业务进行专业化重组，作为独立的市场主体参与竞争。目的是通过引入其他社会资本，让国有资本做优存量、做大增量，倒逼国有企业内部机制改革，释放这些骨干油企内部活力，让他们专业技术，设备，能够发挥更好的作用，特别是让这些企业能够“瘦身健体”，真正让国有企业活起来，提高油气企业的运营效率，并通过发挥各种资本的优势，打造国家新的经济竞争力。

总体上看，此份意见的出台将有助于打破油气领域所有制壁垒，促进油气领域体制变革，最终就是形成竞争和市场配置，通过改革增强国内油气资源保障能力，降低油气使用成本，提升产品竞争力，培育经济增长新动能。

作者单位国家发展和改革委价格监测中心