深化改革保障能源特别是油气安全

近日重要与能源相关新闻，首先是新华社公布中共中央国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，明确了深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。要求全面实施国家能源战略，坚持社会主义市场经济改革方向，正确处理好企业、市场、政府之间的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，以保障国家能源安全、促进生产力发展、满足人民群众需要为目标，建立健全竞争有序、有法可依、监管有效的石油天然气体制，实现国家利益、企业利益、社会利益有机统一。二是华北电力大学煤控课题组发布最新研究报告《“十三五”电力行业控煤政策研究》，报告称，“十三五”规划提出，2020年我国煤电装机规模将达11亿千瓦，以此来估计，2020年煤电过剩规模在1.4亿千瓦，经核算搁浅资产总计将达2.45万亿元。煤电去产能迫在眉睫。三是环渤海动力煤价格指数报收于580元/吨，环比下行13元/吨，已连续第九期下跌，降幅明显扩大。

中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，外电认为核心是拟引入更多民间资金，力推油气行业提质增效，也是为了让臃肿的国有能源企业更具竞争力，并考虑缩减能源领域规模庞大的劳动力。而能源专家、厦门大学教授林伯强认为，预计有关中国油气行业改革指导意见的更多细节将于数月公布。

据新华社报道，《意见》要求认真落实党中央、国务院决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局。强调了深化石油天然气体制改革要坚持问题导向和市场化方向，体现能源商品属性；坚持底线思维，保障国家能源安全；坚持严格管理，确保产业链各环节安全；坚持惠民利民，确保油气供应稳定可靠；坚持科学监管，更好发挥政府作用；坚持节能环保，促进油气资源高效利用。《意见》明确，深化石油天然气体制改革的总体思路是：针对石油天然气体制存在的深层次矛盾和问题，深化油气勘查开采、进出口管理、管网运营、生产加工、产品定价体制改革和国有油气企业改革，释放竞争性环节市场活力和骨干油气企业活力，提升资源接续保障能力、国际国内资源利用能力和市场风险防范能力、集约输送和公平服务能力、优质油气产品生产供应能力、油气战略安全保障供应能力、全产业链安全清洁运营能力。通过改革促进油气行业持续健康发展，大幅增加探明资源储量，不断提高资源配置效率，实现安全、高效、创新、绿色，保障安全、保证供应、保护资源、保持市场稳定。

《意见》还部署了八个方面的重点改革任务。一是完善并有序放开油气勘查开采体制，提升资源接续保障能力。实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制，加强安全、环保等资质管理，在保护性开发的前提下，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。二是完善油气进出口管理体制，提升国际国内资源利用能力和市场风险防范能力。建立以规范的资质管理为主的原油进口动态管理制度。完善成品油加工贸易和一般贸易出口政策。三是改革油气管网运营机制，提升集约输送和公平服务能力。分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。四是深化下游竞争性环节改革，提升优质油气产品生产供应能力。制定更加严格的质量、安全、环保和能耗等方面技术标准，完善油气加工环节准入和淘汰机制。提高国内原油深加工水平，保护和培育先进产能，加快淘汰落后产能。加大天然气下游市场开发培育力度，促进天然气配售环节公平竞争。五是改革油气产品定价机制，有效释放竞争性环节市场活力。完善成品油价格形成机制，发挥市场决定价格的作用，保留政府在价格异常波动时的调控权。推进非居民用气价格市场化，进一步完善居民用气定价机制。依法合规加快油气交易平台建设，鼓励符合资质的市场主体参与交易，通过市场竞争形成价格。加强管道运输成本和价格监管，按照准许成本加合理收益原则，科学制定管道运输价格。六是深化国有油气企业改革，充分释放骨干油气企业活力。完善国有油气企业法人治理结构，鼓励具备条件的油气企业发展股权多元化和多种形式的混合所有制。推进国有油气企业专业化重组整合，支持工程技术、工程建设和装备制造等业务进行专业化重组，作为独立的市场主体参与竞争。推动国有油气企业“瘦身健体”，支持国有油气企业采取多种方式剥离办社会职能和解决历史遗留问题。七是完善油气储备体系，提升油气战略安全保障供应能力。建立完善政府储备、企业社会责任储备和企业生产经营库存有机结合、互为补充的储备体系。完善储备设施投资和运营机制，加大政府投资力度，鼓励社会资本参与储备设施投资运营。建立天然气调峰政策和分级储备调峰机制。明确政府、供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户的储备调峰责任与义务，供气企业和管道企业承担季节调峰责任和应急责任，地方政府负责协调落实日调峰责任主体，鼓励供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户在天然气购销合同中协商约定日调峰供气责任。八是建立健全油气安全环保体系，提升全产业链安全清洁运营能力。加强油气开发利用全过程安全监管，建立健全油气全产业链安全生产责任体系，完善安全风险应对和防范机制。

《意见》强调，深化石油天然气体制改革关系国家安全、经济发展、人民福祉和社会稳定，要按照整体设计、重点突破、稳妥推进、务求实效的要求，确保改革规范有序进行。各地区各部门及重点油气企业要切实增强大局意识，坚决贯彻落实党中央决策部署，制定切实可行的专项工作方案及相关配套措施，确保深化石油天然气体制改革的各项工作顺利有序推进。

另据相关媒体报道，《意见》出台背景之一，是2016年中国原油和天然气消费在一次能源消费中比重为19%和6%,远低于世界平均水平32.9%和23.8%。中国政府制订的目标是2030年天然气比重提升到15%。但是,中国石油和天然气开采业固定资产投资下滑明显,石油上游勘探开采亏损严重,国内原油产量逐年降低,2016年国内原油产量19771万吨,比2015年下降7.3%,原油进口比例从2012年56%增长到2016年65%。预计2020年中国原油需求将达到4.5亿吨,供需缺口将达到2.5亿吨至2.7亿吨。天然气上中下游市场化程度低,消费增长多重受限。2016年国内原油加工量52372万吨,炼油能力已经超过7.5亿吨/年。按照85%的合理开工率计算,国内炼油能力过剩达1.1亿吨/年。“十三五”规划新增产能1.2亿吨/年,总产能将超过8.5亿吨/年。总产能过剩压力激增,但优秀产能并不过剩,2016年,全国千万吨级炼厂24家,合计炼油能力3.14亿吨/年,仅占全国的42%,全国炼厂的平均规模仅为405万吨/年左右,远低于世界平均水平754万吨/年。中国国有油气企业改革任重道远，机会与风险并存。

华北电力大学煤控课题组发布最新研究报告《“十三五”电力行业控煤政策研究》，报告称，“十三五”规划提出，2020年我国煤电装机规模将达11亿千瓦，以此来估计，2020年煤电过剩规模在1.4亿千瓦，这意味着有约233台60万千瓦的煤电机组资产及其衍生价值将被搁浅，经过核算，搁浅资产总计将达2.45万亿元。

对此国网能源研究院前副院长胡兆光强调，这么高的搁浅成本需要引起大家的注意。事实上，从2016年起，我国煤电过剩的问题就已经颇为严重，发改委和能源局不断地对建设风险进行提示。2017年一季度财报的披露的数据显示，38家电企中，16家电企一季度陷入亏损，19家电企净利润同比有所下滑。日前，国家能源局对外发布的《2020年煤电规划建设风险预警的通知》显示，全国32个省级电网区域中，有25个区域的预警状态为红色。风险预警结果为红色和橙色的省份，要暂缓核准、暂缓新开工建设自用煤电项目，并在国家指导下，合理安排在建煤电项目的建设投产时序。据悉，2017年电力体制改革步伐在加速，电力市场建设有望迈出关键一步，乐观人士可能会寄希望于通过市场竞争来形成煤电投资的有效机制。对此，报告发布人、华北电力大学教授袁家海称，煤电产能过剩从潜在风险到全面爆发的教训警示我们，若不采取及时有效的措施，成本之高将不可承受。因此，煤电去产能已迫在眉睫，不能等更等不起。也就是说，在市场有效竞争和长效监管机制完善之前，行政调控的底线不能放弃、放松。