英国：应对温室气体减排压力和气候变化挑战

中国人民大学经济学院副教授 李琼

英国作为第一次工业革命的先驱,进入新世纪之后,又成为全球低碳经济的积极倡导者和先行者。英国政府2003年首次以政府文件的形式正式提出低碳经济概念,不仅着力于解决其国内的减排和替代转型问题,而且积极推动世界范围的低碳经济,从低碳技术研发推广、政策法规建设到国民认知姿态等诸多方面,都处在领先位置。其主要做法是:1、把发展低碳经济置于国家战略高度。与许多国家多少有些迫于无奈的被动姿态不同,英国将低碳经济视为未来企业和国家竞争力的核心所在,并希望借此重塑自己的国际政治经济地位。早在2003年的能源白皮书中,英国政府就明确宣布到2050年从根本上把英国变成一个低碳经济国家,不仅要通过发展、应用和输出低碳技术创造新的商机和就业机会,而且要在支持世界各国向低碳经济转型发展方面成为欧洲乃至世界的先导。

为配合低碳经济战略,英国政府推出了一系列具有开创性的政策法规和配套措施。2008年颁布实施的“气候变化法案”使英国成为世界上第一个为温室气体减排目标立法的国家,并成立了相应的能源和气候变化部。按照该法律,英国政府必须致力于发展低碳经济,到2050年达到减排80%的目标。英国也是全球率先推出并开始征收气候变化税的国家。从2001年开始,所有工业、商业和公共部门都要缴纳气候税,依据其煤炭、油气及电能等高碳能源的使用量来计征,如果使用生物能源、清洁能源或可再生能源则可获得税收减免。该政策在执行中也体现出一定的灵活性,比如考虑到部分能耗大户的实际承受能力,在制定明确的减排目标后给予适当减免,在维护企业竞争力的同时也有助于提升公众的节能减排意识。类似的税种还有燃料税、车辆行驶税和航空乘客税等。近期又提出了针对普通居民的用能累进税率,为低碳发电提供保护价格的措施也已体现在2008年修订的《能源法》当中,对碳排放设定更高交易价格的相关政策正在制定之中。

值得特别一提的是,就在许多国家在近来全球金融危机的背景下纷纷转移精力、削减投入甚至放松减排要求的情况下,英国依然动作频频。近日,英国能源和气候大臣就公开批驳“低碳经济就是低速经济”和“经济困难情况下放缓发展低碳经济”等论调,强调未来经济的复苏与发展可持续的低碳经济密切相关。

英国首相布朗更是宣布启动一项“绿色振兴计划”,以使英国经济尽快以低碳经济模式从衰退中复苏。随后,英国财政大臣又公布了世界上第一个“碳预算”,首次将减排目标纳入法律框架。这项“碳预算”与英国公共财政预算同时发布,应用于经济社会各个方面。经济学家认为,“碳预算”展现了英国发展低碳经济的积极态度,随之将创造大量就业机会,帮助英国经济的复苏。

2、政府为主导,大力促进商用技术的研发推广,占领低碳产业的技术制高点。英国政府希望以此降低能源替代的成本,并通过向全球提供技术转让和服务而获得经济社会效益。英国知识产权局近日推出向低碳技术发明在专利体系中提供优先权的举措,并与其各大贸易伙伴就签署该环保专利快速通道体系展开协商。该举措着眼于为英国低碳技术领域的创新企业提供更为快速地获得高质专利权的机会,进而帮助企业产品更快速地进入市场。

“政府投资、企业运作”成为英国推动低碳经济的有效模式。2001年,英国成立碳信托有限公司,主要资金来源于气候变化税,收益循环投入。目前已累计投入3.8亿英镑,主要用于促进研究开发、加速技术商业化和投资孵化器三个方面。碳信托公司的宗旨是通过投资开发低碳技术、捕捉低碳技术的商业机会,向企业和公共部门提供专家咨询、资助和认证服务,协助完成减排目标,激发低碳产品和服务的市场需求,最终帮助英国迈向低碳经济。该公司成立以来,已帮助众多英国公司累计减排1700万吨,节省能源支出超过10亿英镑。该公司2006年提出的PAS2050碳测量系统,日前已正式被英国标准协会推出,成为测量产品碳足迹的新标准,被认为是企业第一次有了强制性的、统一的产品和服务的碳足迹测定标准。该标准将帮助企业了解自己产品对气候变化的影响,并据此采取减少供应链中碳排放的针对性措施。

最近,英国能源和气候变化部又提出了一个新计划:拟在全球范围内大力推广碳捕存技术,并将在今后的碳预算中作出相应安排。碳捕获和储存技术(CCS)可以把消耗能源所排放的二氧化碳“捕捉”起来并储藏在沉积盆地或海底。据专家估计,如果全面应用,可使人类的减排成本降低30%。英国计划在国内建设四座规模宏大的CCS示范工程,并将规定所有新建煤电厂至少须有25%的产能安装碳捕存设施,凡不具备碳捕存能力的煤电厂都应关闭。

3、英国社会运用多种手段引导人们向低碳生活方式转变。比如,要求所有新盖房屋在2016年达到零碳排放,目前新建房屋中至少有三分之一要体现碳足迹减少计划,不使用一次性塑料袋,等等。首相布朗公开建议政府官员购买使用环保汽车。相关社团组织也发挥了相当作用,他们提供和传播低碳经济信息与知识,辅之以有针对性的意见和指引,循序渐进地改变国人行为方式。

4、致力于开辟新的洁净能源。英国发挥其海岛国家的自然优势,技术研发和运用上注重利用海洋资源,在发展海上风能、海藻能源等低碳能源方面居于全球领先水平。其苏格兰地区拥有世界上第一个海洋能源中心和第一个并入电网的商业波浪能发电站,同时拥有欧洲最大的陆地风电厂,提供苏格兰总电量的2%。2008年英国政府确定在十年内建成33GW风力发电能力的目标,意味着在包括英吉利海峡在内的全部英国大陆架上都将开发风电园,届时可向2500万户家庭供应电力。

总体来看,英国已初步形成了以市场为基础,以政府为主导,以全体企业、公共部门和居民为主体的互动体系,并通过一系列的公共政策创新和技术措施扩大就业,补偿转型替代的损失。在某种程度上,英国已突破了发展低碳经济的最初瓶颈,走出了一条崭新的可持续发展之路。如今,在经济社会发展日益受到能源和环境制约的大背景下,低碳经济已在全球范围内受到广泛认同。我国国内对低碳经济、低碳消费重要性的认识也在逐步深化,这是贯彻落实科学发展观的具体体现。“巴厘岛路线图”之后,我国推进低碳经济的步伐虽已明显加快,但对于一个发展中的大国来说,接下来面临的困难和挑战还相当严峻。在此背景下,我们有必要借鉴和参考英国等先行发展低碳经济国家的有益经验,以求更扎实地推进相关方面的实践。

附属资料：在实现低碳经济、应对全球气候变化的挑战中，英国正在扮演愈益重要的角色。通过立法和推动相关计划落实等途径，英国不断尝试以创新的方式来解决“温室气体增加导致全球变暖加剧”这一全世界面临的最大发展难题。

脱碳再造“清洁煤”：有关数据显示，煤炭发电目前占英国发电总量的37%（29千兆瓦）。煤在发电过程中所排放的二氧化碳，要比任何其他发电形式来得严重。据预测，全球范围内煤作为发电燃料的用量在未来10年将呈进一步上升的态势。因此，开发减排技术已成为刻不容缓的当务之急。英国政府提出了一大解决方案，那就是采取碳捕集和封存（CCS）的技术，对燃料燃烧之前或之后的碳加以捕集，然后将其长期埋存在地质层中，藉此达到减排的目的。此外，所有新建的煤电厂必须在相关技术得到验证后5年内完成碳捕集和封存的设备改造。据英国环境署估计，这一目标预期将在2020年以前达到。

日前发表的一份独立研究报告称，截止2030年，清洁煤炭技术每年可望给英国经济带来20到40亿英镑的收益，并提供30000到60000个遍涉工程、制造和采购领域的就业岗位。

据专家分析，碳捕集和封存技术有望形成一个价值达数十亿英镑的全球市场。由于始终瞄准这项技术的最前沿，英国不仅直接享受到随之带来的可观效益，也可望在带动全球推行碳捕集和封存方面发挥举足轻重的作用。该框架文件在为火力发电厂的新体制勾勒远景的同时，也透露出英国的这一勃勃雄心。对于能源与气候变化部而言，当务之急是如何帮助英国向低碳经济过渡，鼓励有关部门抓住机遇扩大低碳业务，并且通过相关机制以达到激励的目的。在能源供应中实现脱碳化，也是不容忽视的重要一环。

如果出现意外，这项技术的验证时间也许会比预期更加漫长，难免造成无法及时安装碳捕集和封存设备的后果。考虑到这一可能发生的不测，该文件规定将采取其他措施，例如缩短发电厂的运行时间等来限制碳的排放量。

为了建立推广这项技术的激励机制，英国有关部门将尽早启动必要的初步立法。

为“碳预算”率先立法：要在减少全球排放方面发挥作用，英国就必须成为一个低碳国家，这是众多英国上层社会人士和不少普通英国民众所形成的共识。

2008年出台的《气候变化法案》，使英国成为世界上第一个以法律形式来约束“碳预算”的国家。

它规定将通过能源效率方面的投入以及再生能源、核能、碳捕集和封存等技术的采纳，在2020年以前把英国的温室气体排放量减少34%；到2050年，其减幅将至少达到80%。同时，将通过实施5年碳预算来确保这些目标的达成。目前，这一法案在公共政策的制定中愈益凸显其重要性。

今年7月，英国政府将发表一份《气候与能源白皮书》，详尽阐述英国在保障能源安全、创造就业和经济机遇、保护社会弱势群体的同时如何完成这项碳预算。该白皮书将具体列举发展“低碳英国”可采取的应对策略，例如减少取暖、运输和电力能源的需求，改变能源的供应方式。同时，它还要求着眼于提高能源的利用效率，改变住宅取暖方式，通过采用可再生能源、发展碳捕集和封存技术以及核能，而使发电过程实现脱碳化，其中也涉及低碳运输和工业可采取的应对策略。

同时，阐述相关政策和投资框架的《低碳产业策略》（LCIS）也将适时推出，目的是力争在低碳经济过渡中获取最大的经济效益。

为应对气候变化，在能源与气候变化部（DECC）和环境食品与乡村事务部（Defra）的协助下，英国政府正在步调一致地实施有关的行动规划。

以环境食品与乡村事务部公布的最新气候计划为起点，各部大臣将在今年夏季纷纷亮相，阐述“五点规划”的基本观点，目的旨在减少英国境内外的排放量，为已经造成不可避免之后果的气候变化提供保护，做好防患于未然的准备。

为多方应对气候变化：根据近年来形成的涉猎广泛的规划，英国政府正在从以下五个方面采取行动：1、保护公众免遭迫在眉睫的风险气候变化给英国带来了不容忽视的严重后果。自1990年以来，全球记录在案的最炎热年份已出现10次之多。英国南部和西南部地区严重缺水，洪涝灾害也有增无减。自1997年以来，政府在防洪方面的投入已翻了2倍以上，还以国民医疗保健体制（NHS）为基础拟定了“热浪计划”，目前正在帮助受岸滩侵蚀影响的公众。日前，环境食品与乡村事务部宣布了它在海岸管理方面的征询意见，环境署也将提出到2035年为止防洪投资优先考虑的重点。

2、为未来做好准备不管将来在减排方面采取什么行动，以往的排放事实都意味着有些气候变化已不可避免。新出炉的英国气候项目将被视气候随时出现的变化对未来作出相应的规划。例如，将气候作为因素计入决策意味着改变建造住房和基础设施的方式，对水资源进行更加有效的管理，以及调整农事耕作惯例。

3、签订国际气候新协议为将全球气候变暖的幅度限制在不超出2℃的范围内，避免气候变化可能带来的最严重后果，英国政府率先在国际上作出努力，以期在年底于丹麦哥本哈根举行的联合国气候变化大会上达成有关协议，该协议目标是务必确保全球的碳排放量在今后10年内开始呈递降之势，到2050年至少比1990年的水平降低50%。

4、建设“低碳英国”

作为世界上第一个以法律形式约束“碳预算”的国家，英国力争在2020年前将碳排放量减少34%，同时通过提高能源效率和对再生能源、核能以及碳捕集和封存等清洁能源技术的投资，到2050年的减幅至少达到80%。届时有望在世界率先建立低碳国家的目标。

5、支持个人、公众和企业各尽其职在应对气候变化的过程中，人人都可以各尽其职，从减少自身排放到适应变化的规划，可谓不一而足。在宣传二氧化碳法案的运动基础上，政府正在为个人、公众和企业提供一系列支持，包括为住房隔热和提高能源效率而提供财政补助的大规模计划。